西方國家大部制改革對我國的經(jīng)驗啟示論文
摘要：西方國家早在上世紀60年代就已經(jīng)開始對大部制改革進行了探索。我國在推行大部制的過程中可以借鑒西方國家大部制改革的經(jīng)驗，注意解決好權力的配置與劃分整合，大部內(nèi)部的運行與磨合，決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權相分離相協(xié)調(diào)等問題。
關鍵詞：大部制；權力配置；機構整合
一、西方國家進行大部制改革的原因
20世紀30年代以來，西方政府經(jīng)濟、社會等職能大規(guī)模擴張，但是政府職能的急劇膨脹，最終使政府陷入全能主義危機，政府職能與責任增加，管理成本上升，造成財政危機；政府部門龐大的規(guī)模造成了管理的低效率；越來越多的法規(guī)對經(jīng)濟社會事務干預過多，造成社會對政府部門的不滿。全能政府的危機是其進行改革者的直接動因。另外機構設置過多，對經(jīng)濟社會事務干預過多的政府部門機構顯得越來越不能適應信息化的社會。這使政府對其職能進行重新定位，按市場優(yōu)先、社會優(yōu)先的價值取向，將原來承擔的部分經(jīng)濟社會職能推向市場與社會，保留進行宏觀調(diào)控的職能，收縮政府職能，政府結(jié)構上實行大部制。社會的轉(zhuǎn)型是其進行改革的深層驅(qū)動力。
二、西方國家進大部制改革的分析
�。ㄒ唬┱v向權力關系的配置。大部制改革表面上體現(xiàn)的是中央政府一級權力配置，但僅考慮到中央政府橫向的權力分配是不夠的。除此之外還應有中央與地方的縱向權力配置問題。西方的改革中的政府間權力的分配朝著分權、自治的方向發(fā)展，地方獲得更多的自主權。如日本中央與地方分權改革的特點是事權相對集中。但同時向地方分權是適當?shù)�，中央與地方政府間政策制定與執(zhí)行的治理模式不僅停留于傳統(tǒng)的中央政府制定、地方執(zhí)行的單純治理模式。
�。ǘ┲醒胝畠�(nèi)部結(jié)構優(yōu)化。實行大部制的同時，為提高政策效率和加強決策能力，西方發(fā)達國家一般在中央政府機構中形成一些核心部門，這些部門在中央政府部際關系中處于主導地位。除核心部門制外，內(nèi)閣委員會制、聯(lián)席會議制、共管機構制也同時存在。內(nèi)閣委員會是協(xié)調(diào)內(nèi)閣部門的議事協(xié)調(diào)機構，成員由相關部門負責人組成，就某些方面和領域的政策進行研究，為內(nèi)閣決策提出建議。聯(lián)席會議制度在西方發(fā)達國家的政府協(xié)調(diào)部際關系發(fā)揮著重要作用。其特點是聯(lián)席會議成員是機構而不是個人。聯(lián)席會議主要是由成員單位機構的工作人員進行研究和協(xié)商，提出議題、問題及政策建議。大部制改革也可能會出現(xiàn)部門間職能的一些交叉或者是漏洞。為避免這種情況，有的國家會在一些部門之間設立了兩個部門共同管理、共同屬于兩個部門的機構。
（三）大部制改革中的分權化。英國將決策和執(zhí)行兩權分離，把中央政府各部門分成決策機構與執(zhí)行機構兩個部分。由部長和少數(shù)高級文官構成精干的核心部，負責制定政策和對執(zhí)行機構的動作進行監(jiān)督、協(xié)調(diào)與評估。執(zhí)行機構由部內(nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)化而來，負責執(zhí)行政府的政策和提供服務。主管部長與各執(zhí)行機構負責人間約定雙方責權。這一改革實現(xiàn)了上下級關系的轉(zhuǎn)變，上級對下級的控制從著眼于工作流程到著眼于工作效果的.轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了決策與執(zhí)行分離的趨勢。同時還縮小了政府規(guī)模，增加了組織的靈活性和決策與執(zhí)行的公正性。
三、西方國家大部制改革對我國的啟示
�。ㄒ唬嗔澐帧⑴渲谜蠁栴}。大部制改革中，國家治理結(jié)構中橫向和縱向的權力關系問題是要解決的重點問題。理順中央政府一級的部際關系，以及中央政府與地方政府間的關系，對大部制的改革成效有重要影響。這樣大部制也才能真正地運轉(zhuǎn)起來。
在中央政府一級，部與部間橫向關系方面，首先要確定的是各部門的權力職責邊界，但是各部門的邊界問題并不好確定，往往有些職能相近的部門無法合并到一塊。另外而有些部門合并以后可能會造成有些領域無部門管理的問題，面對這一問題，法國共管機構的經(jīng)驗是值得深入研究的。其次要注意部門之間的協(xié)調(diào)溝通，部門之間的協(xié)調(diào)溝通不能只靠臨時的協(xié)商來實現(xiàn)，部門間的協(xié)調(diào)溝通應該建立一種常制，比如類似西方發(fā)達國家的委員會制度或者聯(lián)席會議制度。再次是綜合管理部門與專業(yè)管理部門的關系。我國目前綜合管理部門權力過于集中，影響了專業(yè)管理部門的作用。
在理順中央政府部際間橫向關系的同時，要理順的是中央政府與地方政府間的縱向關系。大部制改革在中央政府一級的實現(xiàn)不等于大部制的真正成功，雖然大部制的機構設置不等于要求地方政府中也要有相應對口的機構，但沒有明確中央政府與地方政府縱向權力關系，大部制的效果恐怕不會很好。因為在國家治理結(jié)構中治理的效果還是體現(xiàn)在地方。新的大部門管理權能的增加意味著其與地方政府的相對力量得到了增加，相對于地方政府來說其權能是有一定的減少，這樣一來地方政府的積極性也會受影響。
（二）機構內(nèi)部運行與磨合問題。我國在推行大部制改革時，應該注意不同部門整合成大部之后可能會出現(xiàn)原來部與部間的矛盾轉(zhuǎn)化成為部門內(nèi)部司與司間、局與局間的矛盾的問題，最終導致機構改革分分合合的反復。大部的成立無疑會增加部門內(nèi)部的運行成本，增加部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的負荷和難度。大部的建立使大量工作轉(zhuǎn)到了部門內(nèi)部，減少了部與部間的負擔，雖然部內(nèi)的協(xié)調(diào)比部際之間的協(xié)調(diào)在效率上有它的優(yōu)點，但是組織控制幅度的增大，部內(nèi)的協(xié)調(diào)負擔的增加，會影響到組織內(nèi)部溝通的效率性和有效性，影響組織的靈活性和應變能力。因此部內(nèi)各司局甚至各司局內(nèi)各科室間的協(xié)調(diào)一致就顯得尤其重要。
由原來屬于不同部門整合成的新的大部，在磨合上也要經(jīng)受一定考驗。在走向組織一體化的過程中，首先是組織文化的融合問題，如何使原不同部門的文化相融合，產(chǎn)生一種新的組織凝聚力，是一個重要問題。在部門一體化的過程中，原不同的部門在新的大部門內(nèi)會對人員配置、資源分配等一系列利益問題上產(chǎn)生沖突。因此在沒有達到一體化之前，需要花許多精力去處理可能由內(nèi)部的部門主義導致的各種問題。在磨合期內(nèi)，部內(nèi)各司局間或者處室間的矛盾可能不亞于部與部間的矛盾。所以如何避免權力部門化的傾向向部門內(nèi)部更小的單位司局級擴展，這都要求部門領導者的控制能力和領導藝術。
（三）決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權的分離與協(xié)調(diào)問題�？梢哉f大部制的整體構建中權力配置與運行機制是以政府決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互協(xié)調(diào)相互制約為基礎的。如何達到政府決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，將會是大部制改革的一個難點。目前我國中央政府中部門在許多時候既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者，這樣很容易產(chǎn)生部門利益化的問題，從而導致部門利益凌駕于國家利益之上的局面。在成立大部之后，大部的權能大大增加，對其權力進行監(jiān)督又是一大難題。從整體出發(fā)，綜合考慮政府整體功能的發(fā)揮，政府職能的有效實現(xiàn)，應該是大部設置的一個出發(fā)點，也是進行決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離協(xié)調(diào)的出發(fā)點。既應該要在中央政府部與部間的設置中體現(xiàn)出決策、執(zhí)行、監(jiān)督的適當分離和相互協(xié)調(diào)，也要在大部內(nèi)建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的機制。
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