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社會保障基金監(jiān)管論文
一、社會保障基金監(jiān)管的典型方式及其比較，
國際上通常將監(jiān)管方式分為兩類：
�。ㄒ唬⿲徤餍捅O(jiān)管—
即根據(jù)審慎原則對基金進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)督機(jī)構(gòu)不對基金資產(chǎn)的具體安排做任何數(shù)量化的規(guī)定，但要求投資管理人的任何一個投資行為都要像一個“謹(jǐn)慎人”對待自己資產(chǎn)一樣考慮各種風(fēng)險因素。有如下四個主要特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)基金管理者對基金持有人的誠信義務(wù)以及基金管理的透明度，打擊欺詐行為，保護(hù)基金持有人的利益；二是要求對基金資產(chǎn)進(jìn)行多樣化的組合，避免風(fēng)險過于集中；三是限制基金管理者進(jìn)行自營業(yè)務(wù)；四是鼓勵競爭。在這種監(jiān)督模式下監(jiān)督機(jī)構(gòu)較少干預(yù)基金的日�；顒�。在很大程度上是依靠審計師、精算師等市場中介組織對基金運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)管，只是在當(dāng)事人提出要求或基金運(yùn)營出現(xiàn)問題時才介入；這種監(jiān)督模式給基金管理者依靠專業(yè)背景進(jìn)行投資以很大的發(fā)揮空間。
�。ǘ﹪�(yán)格限量監(jiān)管
即預(yù)先配置好各種資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的比例，然后按照既定的比例投入資金。其主要特點(diǎn)：監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng)，權(quán)力較大，除了要求基金達(dá)到最低的審慎性監(jiān)管要求外，還對基金的結(jié)構(gòu)，運(yùn)作和績效等具體方面進(jìn)行限制性的規(guī)定。監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)這些規(guī)定，通過現(xiàn)場的和非現(xiàn)場的監(jiān)管方式密切監(jiān)控基金的日常運(yùn)營。
其代理風(fēng)險較小，但保值風(fēng)險一般高于審慎性監(jiān)管模式。
�。ㄈ﹥煞N模式的比較與分析
兩種模式各有特點(diǎn)；對待不同的風(fēng)險抵御能力不同。從資金投資權(quán)力上來講，審慎性監(jiān)管是較寬松的，因為管理人享有充分的資產(chǎn)配置權(quán)。但從另外一方面看，它又是非�？量痰模驗樵诎l(fā)生投資失敗時，資金管理人必須能夠舉證自己當(dāng)時的決策是符合謹(jǐn)慎性原則的。與審慎性監(jiān)管相比較，嚴(yán)格限量對投資管理人在承擔(dān)投資失敗責(zé)任時比較有利；只要不違反預(yù)先規(guī)定的資產(chǎn)數(shù)量比例規(guī)定就可以免除承擔(dān)投資損失的責(zé)任。
在表1中，我們可以看到大多數(shù)國家采用的是嚴(yán)格限制監(jiān)督模式，而只有英國、美國、愛爾蘭是采用的謹(jǐn)慎人投資監(jiān)督模式。這些國家采用謹(jǐn)慎人投資監(jiān)督模式，其資產(chǎn)組合中不動產(chǎn)投資均在50%以上，股票投資尤其居多。
從收益率上看，這種模式的特征是不動產(chǎn)和股票投資收益率大于其他的投資組合的收益率，其傾向于風(fēng)險較高，靈活性強(qiáng)的投資模式。采用審慎型監(jiān)管方式的國家的基金收益率一般高于采用嚴(yán)格限量監(jiān)管的。但這類投資組合的風(fēng)險較大，需要成熟的資本市場和有效的制衡機(jī)制作為充分條件，否則基金的安全難以保證。
二、我國社會保障基金監(jiān)管方式及其實際效果
�。ㄒ唬┊�(dāng)前社�；疬\(yùn)營的監(jiān)管模式
我國目前采用的是嚴(yán)格限量監(jiān)管模式。2000年我國成立了全國社會保障基金理事會，并于2001年出臺了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對基金的投資渠道和內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。社�；鹜顿Y的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債券等有價證券。理事會直接運(yùn)作的社�；鸬耐顿Y范圍限于銀行存款、在一級市場購買國債，其他投資需委托社�；鹜顿Y管理人管理和運(yùn)作并委托社保基金托管人托管。它的優(yōu)勢是資產(chǎn)承擔(dān)的風(fēng)險有底線，但最大的缺陷是容易產(chǎn)生代理人風(fēng)險，而代理人風(fēng)險在公共產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)管理框架尚沒有形成合理制約或激勵的投資。土壤上是最容易滋生的，也是最難根治的，這類風(fēng)險常常表現(xiàn)為“道德風(fēng)險”。
�。ǘ┗疬\(yùn)營現(xiàn)狀
根據(jù)《暫行辦法》，目前主要投資于國內(nèi)資本市場，投資品種包括銀行存款、國債和股票等。銀行存款、國債等風(fēng)險較小的投資，由社會保障基金理事會內(nèi)部專業(yè)人員直接運(yùn)作。股票等風(fēng)險較大的投資，社�；鹞薪o專業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作。2003和2004年，共有10家專業(yè)投資機(jī)構(gòu)人圍，成為全國社會保障基金的投資管理人。2000年我國建立起了全國保障基金理事會，對全國社�；鸬姆e累部分進(jìn)行統(tǒng)一投資運(yùn)營。通過各種投資渠道，社�；鹑〉昧艘欢ǔ煽�?nèi)绫?所示。全國社�；鹄塾嬍找媛蕿�11。48%，比同期累計通貨膨脹率5。04%高出6個百分點(diǎn)，說明理事會較好地實現(xiàn)了社�；鸨Ｖ翟鲋档哪繕�(biāo)。
�。ㄈ┩顿Y創(chuàng)新與探索
這幾年，在確保資金安全的前提下，針對社�；鸬倪\(yùn)作展開了一系列多元化投資的探索和創(chuàng)新。2003年，開展了債券回購業(yè)務(wù)；以戰(zhàn)略投資者的身份，申購了有良好發(fā)展前景的新股。2004年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)進(jìn)行了股權(quán)投資，并且開通了上證50ETF直接投資渠道。從實際效果來看，這些投資工具和投資方式的創(chuàng)新，為全國社會保障基金的保值增值發(fā)揮了積極作用。此外，在進(jìn)入新的資本市場方面，2004年2月，國務(wù)院已經(jīng)原則同意全國社�；疬M(jìn)行海外投資。這對社會保險基金來說又是一個全新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
三、我國社會保障基金實行審慎型監(jiān)管方式的必要性
我國當(dāng)前面對的老齡化問題嚴(yán)峻；其一是我國的養(yǎng)老保險起步晚，層次低，覆蓋面窄；其二是人口老齡化速度迅猛。據(jù)測算，目前我國退休人員占在職職工的比例為20%左右，2010年達(dá)到30%，2032年達(dá)到50%，2045年將達(dá)到55%。從目前的投資收益來看，我國社�；鹱晕冶Ｖ翟鲋的芰﹄y以應(yīng)對未來20年后的老齡和購買力風(fēng)險。故筆者從、以下幾個方面考慮，監(jiān)督機(jī)構(gòu)有必要從制度供給方面考慮，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行的監(jiān)管方式。
�。ㄒ唬┵Y金增值是監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)生要求
全國社會保障基金需要通過投資運(yùn)營實現(xiàn)其保值增值，已成為一個不爭的事實。目前社�；饋碓从邢蓿喟雭碜杂谪斦䲟芸�。如表3。假設(shè)財政支持可這樣繼續(xù)，對于要承擔(dān)的2萬多億的轉(zhuǎn)制成本，凹這無疑是杯水車薪。如果情況不能得到改善，這些歷史成本很難甩掉，還會使財政陷入泥潭不能自拔。這就需要為資金創(chuàng)造一個合理的投資環(huán)境，讓其實現(xiàn)自我保值增值。
�。ǘ┍O(jiān)管模式要與投資方式相適應(yīng)
投資方式改變，要求其監(jiān)管方式也應(yīng)該隨之改變，兩者相輔相成。全國社�；鹄硎聲某闪⒅�，按照《暫行辦法》的要求，主要將資金在銀行存款、國債等風(fēng)險較小的投資。在這種投資方式下，選擇嚴(yán)格限量監(jiān)管是比較適宜的，其優(yōu)點(diǎn)在于投資風(fēng)險、委托代理風(fēng)險及成本比較小。不過，隨著基金積累規(guī)模擴(kuò)大，應(yīng)對未來老齡化危機(jī)的要求，選擇更能保值增值的投資渠道，基金入市成為大勢所趨。2003和2004年，共有10家專業(yè)投資機(jī)構(gòu)入圍，成為全國社會保障基金的投資管理人。這一投資方式的調(diào)整，要求監(jiān)管方式也需要隨之改變，使監(jiān)督方式向適合于社保基金發(fā)展的方向漸進(jìn)。此外，國家對投資的范圍有所擴(kuò)大，開展了債券回購，股權(quán)投資，并原則上同意海外投資等一系列政策變化。這也就為我們的投資管理人提供了提高收益，降低風(fēng)險制度前提。但這個前提還不完全，需要適合的監(jiān)管方式與之配合，才可能達(dá)到基金保值增值預(yù)期的目標(biāo)。
�。ㄈ┗狻百Y產(chǎn)——負(fù)債”風(fēng)險
社保基金在運(yùn)營過程中，會遇到經(jīng)營經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險和信用風(fēng)險，在限量型的監(jiān)管模式下，它們都得到了較有效的控制，但是“資產(chǎn)——負(fù)債”風(fēng)險就成為了一種很難規(guī)避的風(fēng)險。這種風(fēng)險就變成了一種系統(tǒng)風(fēng)險。也就是說，當(dāng)未來的現(xiàn)金流量是已知的，那么就能夠購買合適的債券來抵消負(fù)債的影響，然而，假如未來的現(xiàn)金流量是不確定的，特別是由于工資、物價變化，資產(chǎn)價格上漲或人口因素等，那么固定收益工具或政府債券是一種拙劣的保值工具，不能化解社�；鸬馁Y產(chǎn)—負(fù)債風(fēng)險。風(fēng)險管理學(xué)中有一句言簡意賅的結(jié)論，那就是“不能把所有的雞蛋放在同一個籃子里”，告訴人們要用分散的辦法去規(guī)避風(fēng)險。這種規(guī)避方式正與審慎型監(jiān)管方式相匹配。因此，轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式成為一種大的趨勢。
�。ㄋ模├砬瀹a(chǎn)權(quán)
社保基金屬于公共產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)，劃清產(chǎn)權(quán)界限，良好的制度供給才能充分發(fā)揮對投資管理人進(jìn)行激勵的作用。依據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，商業(yè)銀行是基金的“托管人”。銀行存款、國債等風(fēng)險較小的投資，由社會保障基金理事會內(nèi)部專業(yè)人員直接運(yùn)作。股票等風(fēng)險較大的投資，我們委托給專業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作。從這里可以看出，基金理事會兼有基金托管人和投資管理人的雙重身份。兩者的目標(biāo)也不盡相同，基金托管人的目標(biāo)是社保基金的安全性好、流動性高；而投資管理人的目標(biāo)是社保基金投資的收益最大化。這樣看來，“雙重角色”必然產(chǎn)生一定程度上的沖突，所以這個機(jī)構(gòu)應(yīng)該進(jìn)一步“專業(yè)化”。審慎型監(jiān)管有利于這種產(chǎn)權(quán)的清晰劃分，使得基金理事會真正成為基金托管人，專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)成為投資管理人。從而權(quán)責(zé)匹配，使它們最大限度的發(fā)揮各自的優(yōu)勢，增大社�；鸨Ｖ翟鲋的芰�。
�。ㄎ澹┨岣吒偁帉哟�
從制度的角度來看，沒有—個適合的制度，市場經(jīng)濟(jì)只能是低效的，審慎型的監(jiān)管方式實質(zhì)是政府的一種新的制度供給。這種監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)變，會引入與市場經(jīng)濟(jì)相一致的競爭，符合市場經(jīng)濟(jì)及全球化的要求。在嚴(yán)格限量監(jiān)管條件下，基金投資管理人自由較小，沒有資產(chǎn)—負(fù)債風(fēng)險壓力，也沒有積極尋找基金增值的內(nèi)在需求。他們只要按照比例投資就高枕無憂，盈虧對這些機(jī)構(gòu)影響不大，缺乏逐利動力。而審慎型監(jiān)管模式會打破這種“大鍋飯”的情況，采用一種機(jī)制設(shè)計的方式將表現(xiàn)優(yōu)秀的和低劣的基金投資者區(qū)分開來。使得它們有動力和壓力盡可能的為基金保值增值。這樣的話，保值增值能力強(qiáng)的投資管理人會有獲得更多的資源；反之，可供投資的資源越來越少，甚至取消其投資管理人資格。
綜述所述，社保基金所面對的風(fēng)險呈多樣化，不能完全靠政策法規(guī)，行政命令，更不能依仗投資人或稱為內(nèi)部人的那部分人的自我約束來控制和化解。需要政府從制度上來考慮，從制度上來約束，為社保基金投資營運(yùn)提供制度環(huán)境。通過上述分析，審慎型監(jiān)管應(yīng)該是比較適合今后社保基金保值與增值的一種制度。
參考文獻(xiàn)：
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