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澳大利亞績效審計標準對我國的啟示的論文
一、引言
20世紀40年代，績效審計開始出現(xiàn)，在政府績效審計產(chǎn)生之前，政府審計工作基本上就是合規(guī)性審計。與傳統(tǒng)的合規(guī)性審計相比，績效審計發(fā)揮著獨特的作用。因此，各國的政府審計工作中越來越多的涉及到對績效的審計，績效審計在政府審計工作中的占比越來越大到1970年以后，西方國家的政府審計的卞要工作己經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷φぷ鞯目冃нM行審計。績效審計作為一種手段和工具，能有效地提高政府在公共管理領(lǐng)域的效果、明確區(qū)分不同管理部門在公共管理方面的職責、進一步完善公眾對社會的監(jiān)督機制以及提高政府行為的透明度。我國績效審計的出現(xiàn)晚于西方國家，因此與我國相比，西方國家在績效審計力一而擁有更加成熟的制度，其相關(guān)的法律制度與績效審計的評價標準等力一而也更加完善。在國外績效審計中，比較具有代表性的是澳大利亞的績效審計。因此，本文以澳大利亞績效審計為例，分析了我國績效審計評價標準的現(xiàn)狀和存在的問題。
我國在20世紀80年代首次開展績效審計。隨著審計的發(fā)展，績效審計在我國政府審計工作中也越來越重要。審計署在2008年公開發(fā)布的審計工作發(fā)展規(guī)劃和2011年公開發(fā)布的“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中都明確表不要更加全而的開展績效審計工作、健全績效管理相關(guān)制度以及構(gòu)建績效審計評價方法體系。
二、澳大利亞績效審計評價標準
澳大利亞政府對績效審計的探索可以追溯到上個世紀70年代。20世紀70年代末，澳大利亞對審計法進行了進一步的補充，新審計法拓展了審計長的權(quán)利，要求其對政府機構(gòu)的績效進行審計澳大利亞在1997年又進一步修改了審計法，新法中列明審計長可以要求在任意時間對政府商業(yè)企業(yè)及其所擁有的子公司之外的所有政府部門開展績效審計。如果政府商業(yè)性企業(yè)的卞管部長等提出請求，審計長也可以對政府商業(yè)企業(yè)及其所擁有的子公司開展績效力一而的相關(guān)審計。在澳大利亞，審計署每年大概會發(fā)布18份績效審計報告澳大利亞績效審計標準包括以下幾種：
�。ㄒ唬读己脤崉�(wù)指南》
澳大利亞審計署績效審計的一個突出的特點就是以《良好實務(wù)指南》為評價標準。在審計署所出具的績效審計報告的都會提到其所參考的《良好實務(wù)指南》的標題。在對澳洲教育培訓(xùn)計劃進行績效J書計后所出具的報告中就指出，國際教育集團沒有采用審計署發(fā)布的“許可項目管理”良好實務(wù)指南。缺乏許可項目管理系統(tǒng)，以致于在工作中很難確定哪些工作己經(jīng)開始實施，以及這些工作的實施成果在多大程度上推動實現(xiàn)集團的整體目標。
�。ǘ┱呶募头梢�(guī)范
澳大利亞審計署在2001年度旱災(zāi)救助績效審計報告中指出，農(nóng)村調(diào)整局所得的周報告來源于一些非正式渠道，違背了《農(nóng)村調(diào)整法案》中關(guān)于監(jiān)督與報告的要求，這種做法使得所獲得的報告整體上不具有一致性。
（三）國際同行業(yè)水平
美國在氣象服務(wù)之一領(lǐng)域的績效審計較為領(lǐng)先，因此澳大利亞審計署在對此領(lǐng)域進行績效評價時，會以美國的相信息為標準進行評價。澳大利亞審計署在對氣象局提供的氣象服務(wù)進行績效審計時指出，澳大利亞在對惡劣氣候預(yù)報力一而的準確性與美國存在一定差距。
�。ㄋ模﹪鈱徲嫴块T在進行相似審計工作時所采用的評價標準和取得的成果
加拿大、美國等一些國家的績效審計做的比較好，澳大利亞審計署比較關(guān)注他們的審計工作，甚至?xí)捎眠@些國家在審計中采用的評價標準來作為自己的評價標準，以期望發(fā)現(xiàn)那些可能同樣存在于本國的問題。澳大利亞審計署在對天氣服務(wù)進行績效審計的過程中，在對服務(wù)的成本進行分析時，就參照了加拿大和美國實施氣象服務(wù)績效審計時使用的評價標準。
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在開展的澳洲教育集團的審計項目中，審計署發(fā)現(xiàn)其需要9周的時間刁一能完成海外資格評價，這個時間遠遠超過了集團自身所提出的30天的要求。
�。┫嚓P(guān)研究或部門制定的技術(shù)手冊
澳大利亞審計署在進行2000年度的政府機構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)安全的績效審計時，在參考《保護安全手冊》的基礎(chǔ)上，對審計對象是否按要求制定適用于自身的信息技術(shù)安全政策問題進行了檢查該手冊是由澳大利亞國防信息管理委員會所制定的。結(jié)果顯不，制定的安全政策從質(zhì)量到內(nèi)容，在10個被審對象之間存在著一定的差異。
�。ㄆ撸┘旱玫降膶徲嫿Y(jié)果和己提出的審計建議
這個評價標準更多的是應(yīng)用在跟蹤績效審計項目中。澳大利亞審計署在開展2004年度銀行謹慎監(jiān)管的跟蹤績效審計的過程中，對相關(guān)機構(gòu)是否采納2000年度審計署對銀行謹慎監(jiān)管所給出的指導(dǎo)建議的情況進行了評估
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除了上述的七項之外，澳大利亞審計署的審計評價標準還涉及：國內(nèi)外具有相同性質(zhì)的卞體的先進經(jīng)驗、國外審計署或?qū)徲嫏C關(guān)制定的相應(yīng)標準、政府部門提供的具有專業(yè)性的信息、國家或行業(yè)的統(tǒng)一標準等。
澳大利亞、美國等國家在績效審計的發(fā)展過程中，逐步制定完善了相應(yīng)的評價標準，其評價標準利一學(xué)且具有可操作性，為績效審計的開展提供了相應(yīng)的依據(jù)，同時又促進了績效審計的進一步發(fā)展。我國可以借鑒澳大利亞、美國在制定績效審計評價標準力一而的先進經(jīng)驗，但是也應(yīng)注意到，由于各國審計目標和審計環(huán)境之間的差異性，要考慮到制定的評價標準應(yīng)與自身相適應(yīng)，而不是盲目的生搬硬套。
三、我國績效審計評價標準現(xiàn)狀以及存在的問題
我國從政府審計出現(xiàn)至今，己經(jīng)探索制定了許多與審計相關(guān)的規(guī)范性文件。但是由于我國的卞要審計工作還是對財務(wù)收支及預(yù)算等進行審計，績效審計的發(fā)展時間還長，還沒有經(jīng)歷足夠的時間去完善。因此，這些規(guī)范性文件卞要是關(guān)于財務(wù)審計力一而的文件，而關(guān)于績效審計的規(guī)范性文件很少。雖然沒有出現(xiàn)績效審計的字樣，-些文件中出現(xiàn)了與績效審計有相似含義的字樣，如對效益進行審計監(jiān)督等，但即使提到了這些字樣，條文也并沒有給出具體的內(nèi)容。由于目前尚未頒布實施針對績效力一而的審計規(guī)范，因此在對績效進行審計的工作過程中會存在一定的困難。
�。ㄒ唬┪覈诳冃徲嬙u價標準研究中可能存在的誤區(qū)
我國對績效審計評價標注的研究可能存在著一定的誤區(qū)，通過對績效審計評價標準相關(guān)論文的閱讀，可以看出學(xué)者對于評價標準大致有兩種理解。一種是將相應(yīng)的績效指標作為評價標準，在對相關(guān)績效審計評價標準的研究中探討的是績效審計評價指標的選取問題；另一種理解則更進一步，認為績效審計評價標準是對績效進行衡量的一個標準，用這個標準來對選取的績效審計指標進行衡量進而對績效進行評價，而不是績效績效指標。
關(guān)于“標準”的定義問題，國際標準化組織（ISO）下的國家標準化管理委員會（STACO）一直在進行這個力一而的研究，曾以“指南”的形式對“標準”的定義進行了規(guī)定，指南中指出“標準是由一個公認的機構(gòu)指定和批準的文件。它對活動或活動的結(jié)果規(guī)定了規(guī)則、導(dǎo)則或特殊值，供共同和反復(fù)使用，以實現(xiàn)在預(yù)定領(lǐng)域內(nèi)最仕秩序的效果�！币虼�，本文認為對于績效審計評價標準，第二種理解較為準確，即績效審計評價標準是對績效指標進行評價的一個標準（特殊值），而不是指績效指標本身。
�。ǘ┪覈F(xiàn)有的績效審計評價標準
本文在對相關(guān)資料進行閱讀整體后，認為我國的績效審計評價標準卞要包括國家的力一針政策和法律法規(guī)的規(guī)定、上級部門對被審計單位提出的要求以及依賴于‘書計人員自由選擇這二種標準。
1.從2008年至2010年國家審計署發(fā)布的審計結(jié)果公告中可匕看出，我國在績效審計工作中所關(guān)注的而有所擴展，我國現(xiàn)階段的績效審計中，3F審計仍占有核心地位，并向5F進行延伸，還增加考慮了控制性和創(chuàng)新性�？偟倪�說，在目前的績效審計工作中，我們卞要關(guān)注經(jīng)濟性、效率性、效果性（3 E）、合法性、保全性、環(huán)境性、公平性、創(chuàng)新性以及控制性九個面。
雖然績效審計關(guān)注的范圍擴大，但是合規(guī)性仍是審計所關(guān)注的卞要內(nèi)容，合規(guī)性的評價標準是國家的力一針政策和法律法規(guī)的規(guī)定，這是審計人員無法進行選擇的標準。雖然3F在績效審計中也處于核心地位，但是在我國的審計工作中，缺乏具體可支持的指標和技術(shù)手段對經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評估，因此也就沒有提到相應(yīng)的評價標準。
2.根據(jù)我國的國情，上級與下級之間處于一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此我國的評價標準還可能包括上級部門對被審計單位提出的要求。
3.由于我國對于績效審計評價標準沒有像澳大利亞那樣有具體的明文規(guī)定，所以我國的績效審計評價標準有隨意性，更多的是依靠審計人員的選�。ǹ赡苡卸喾N標準）。
4.但是查看審計署的績效審計報告可以發(fā)現(xiàn)，在績效審計報告中也可能并沒有評價標準，只是列出了審計成果，并沒有對績效進行評價，沒有相應(yīng)的評價標準（無論是與以前年度進行比較還是與別的較好國家做比較）。審計署網(wǎng)站截至目前公布了2010,2011,2012,2013,2014四個年度的績效審計報告。2014年績效審計報告中對可用貨幣計量的審計成果的描述為“2014年，審計署共審計707個單位，促進財政增收節(jié)支和挽回損失等3090. 17億兀，審計人員人均實現(xiàn)審計成果9274萬元，審計經(jīng)費的投入產(chǎn)出比為1:256”但是從以上描述可以看出，這些描述僅僅是一些絕對數(shù)的列舉，并未與以前年度的審計成果進行縱向的比較，也沒有與國外審計署或者是其他機構(gòu)進行橫向的比較，也就是并未對這些數(shù)據(jù)指標進行比較判斷，說明審計署的績效到底是好還是不好，是否得到了提高。
四、啟示與建議
在對澳大利亞績效審計評價標準以及對我國績效審計評價標準的現(xiàn)狀與存在問題進行總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，本文提出以下四個建議來幫助完善我國的績效審計評價標準體系：
一是利一學(xué)合理地制定政府績效審計評價標準。關(guān)于績效審計評價標準的規(guī)定要系統(tǒng)全而，在運用時不存在疑問，具有可操作性。澳大利亞所頒布的審計準則和績效審計指南中，就詳細地對評價標準的定義、特征、恰當性、來源渠道等反而進行了解釋說明。
二是績效審計評價標準的來源渠道應(yīng)比較廣泛。審計的評價標準可以來源于國際同行業(yè)的水平、相關(guān)的法律政策、良好實務(wù)指南、積累的經(jīng)驗以及以前年度的審計結(jié)果和建議等。績效審計的對象可能涉及各個行業(yè)各個部門，對于不同行業(yè)、不同部門、不同性質(zhì)的被審計對象的要求和目標會有所差異，因此評價標準不可能統(tǒng)一。同一被審計對象在不同的時期進行績效審計時，也可能會需要采用不同的評價標準。因此，審計評價標準的來源渠道應(yīng)該比較廣泛，這樣在選取評價標準時才具有一定的靈活性，所選取的評價標準才能有較好的適應(yīng)性。
三是不要僅依賴于審計人員來選取相應(yīng)的評價標準，審計人員可以與被審計對象就所要采用的評價標準進行溝通協(xié)商，最好能選取一個雙力一不存在異議的公認的標準。澳大利亞審計署在進行審計工作時，很重視與被審計單位的溝通，在審計進點前，被審計單位都會收到審計署下達的審計通知書以及相應(yīng)的評價標準，在召開審計進點會和后續(xù)的審計工作中都會與被審計單位管理層就評價標準進行討論，了解其對該標準的理解以及認可程度。
四是3E在績效審計中仍然處于核心地位，因此與其有關(guān)的評價標準在績效審計評價標準中也應(yīng)處于卞導(dǎo)地位。利一學(xué)的構(gòu)建以3E為卞導(dǎo)的指標體系并且建立該指標體系相對應(yīng)的評價指標體系。
參考文獻
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[4]中華人民共和國審計署網(wǎng)站--政務(wù)公開--績效報告。
[5]中華人民共和國審計署網(wǎng)站--政務(wù)公開--工作規(guī)劃。
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