建立中國法官定額制度若干問題研究

　　2002年7月18日，中國最高人民法院發(fā)布了《關于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見》。這個《意見》第25條明確提出：“實行法官定額制度。在考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟發(fā)展水平各種因素的基礎上，在現(xiàn)有編制內(nèi)，合理確定各級人民法院法官定額”。［1］由此可見，最高人民法院根據(jù)修改后的《法官法》的規(guī)定，［2］已經(jīng)將建立中國法官定額制度正式提上了議事日程。顯然，對法官實行定額管理是實現(xiàn)法官職業(yè)化的前提，對法官隊伍整體而言，如果沒有量的限制，質(zhì)是根本無法保證的。沒有質(zhì)的保證，法官隊伍的職業(yè)化建設便是一句空話。然而，對法官實行定額管理并不是一個單純的法官編制問題，它是以法律的形式對法官員額實施總量控制的一項制度，是法官職業(yè)化這個復雜的系統(tǒng)工程中的一個重要環(huán)節(jié)。這項制度的建立，涉及諸多因素。它不僅受人口、案件數(shù)量等基本因素的影響，而且還受法院設置、訴訟程序以及法官管理體制等制度性因素的制約�？梢哉f，這項制度的建立幾乎涉及我國法院體制的各個層面。因此，研究法官定額制度，首先應當從中國法院的實際出發(fā)，對目前在我國影響法官定額制度建立的各種主要因素進行分析和研究，在此基礎上，才有可能尋求在我國建立法官定額制度的有效途徑。

　　一、影響法官定額管理的兩大基本因素

　　影響法官定額管理的因素很多，但最基本的莫過于人口和案件數(shù)量兩個因素。因此，許多論著往往將這兩個因素作為判斷一國法官人數(shù)是否合理的重要標準。

　　1.人口因素

　　通常情況下，人口與案件數(shù)量成正比，人口的多少往往直接影響案件的數(shù)量，因而也影響到法官的數(shù)量。實際上，人口因素對法官人數(shù)的影響主要體現(xiàn)在法官人數(shù)占所在國家（或地區(qū)）總人口的比例上。然而，由于各國的司法制度、訴訟體制和法治發(fā)展水平的不同，法官占總人口比例也存在很大差異。

　　德國法官占總人口的比例最高，日本則最低，二者相差有十一倍之多。而美國與中國之間的差別不大。實際上，法官占人口的比例是一個具有模糊性的概念，何種比例為佳，并無定規(guī)。但由于人口和案件數(shù)量之間的正比例關系，若法官人數(shù)占人口比例太小，將有可能因法官不堪重負而影響整個司法體系的運轉。在這一點上，日本就是一個明顯的例證。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計資料，日本是目前法官人數(shù)占人口比例最小的國家之一，包括在各級裁判所工作的助理法官（判事補）在內(nèi)，每萬人口中只有0.23名法官。由于法官人數(shù)占人口比例太小，日本各級法院的案件效率低下，積壓嚴重的情況相當普遍，已成為日本司法的一個頑癥。

　　日本法院審理的民事案件中，盡管已結案件數(shù)逐年增加，未結案件的比例逐年下降，但未結案件所占比例最低的年份也仍然維持在36.2％，1991年甚至高達46.9％。從審理周期看，平均審理周期最低的年份達到8?8個月，而判決案件的審理周期最高的年份高達21個月。日本法院的這種狀況引起了日本國民和當局的不滿。因此，從1999年開始的日本第三次司法改革明確將解決法曹（包括法官）人口不足的問題作為改革的一項重要內(nèi)容。2001年7月12日，日本司法改革審查委員會公布了一項最后報告，提出到2018年將法曹人口的數(shù)量從2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人數(shù)的增加幅［4］。

　　顯然，日本的例子說明了法官占人口比例太小所帶來的問題，而改變這種狀況最直接的途徑是增加法官人數(shù)。日本計劃用18年時間使法官人數(shù)在現(xiàn)有的基礎上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。從理論上說，法官占人口比例太小容易造成效率低下，質(zhì)量不保的問題，那么，法官人數(shù)過多，也同樣會因為人浮于事而影響案件的質(zhì)量

[1] [2] [3] 

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