地方自治學說評析

　　摘　要：地方自治是近代憲政的有機組成部分，最早起源于羅馬的自治城市，后成為資產階級反對封建專制，實現(xiàn)參與和人權保障的表現(xiàn)形式。各國在長期的歷史流變過程中，結合本國情況，發(fā)展了不同的地方自治理論，大體有：保護說、欽定說、傳來說、固有權說、制度性保障說、人民主權說、人權保障說、法人說、地方政府論、權力分立制衡說。地方自治被認為是對全國性政府過度集權的一種制衡力量，其理論有一些共同之處，即以中央地方利益上的對立作為解決中央地方關系的觀念前提，發(fā)展和確保地方自治權力的實現(xiàn)，在堅持國家主權和國家統(tǒng)一原則的前提下，尊重地方居民的意愿，滿足他們的參與愿望，實現(xiàn)生動、活潑的地方生活。在經(jīng)濟全球化和政治民主化浪潮的沖擊下，傳統(tǒng)地方自治理論面臨著新的挑戰(zhàn)。

　　關鍵詞：地方自治，地方分權，中央集權，中央地方關系

　　地方自治是近代憲政的有機組成部分，“無論對任何一種憲法體制來說，都需要把地方自治和地方分權問題作為民主國家不可或缺的內容，予以明確定位”。[1]（P187）與此同時，很多國家和國際組織重申地方自治原則。1985年通過的多國條約《歐洲地方自治憲章》，1985年通過、1993年再次通過的《世界地方自治宣言》加重了對地方自治的關注，這意味著在今天，地方自治和地方分權的積極意義在世界開始得到討論，并逐步得到明確。與地方自治和地方分權相伴隨的是地方公共團體事務優(yōu)先原則的確立，即市鎮(zhèn)村最優(yōu)先、然后是省市縣優(yōu)先的事務分配原則，而中央政府只負責全國民、全國家性質的事務。[1]（P187）地方自治及地方自主恰好體現(xiàn)了《世界地方自治宣言》在序言中的主張，實現(xiàn)一種“源于人民，服務于人民的政治”的政治理想。因此，基于地方分權的地方自治在“緩和中央權力過于集中的弊端方面，改善和提高政府活動的效率，激發(fā)地方的獨創(chuàng)精神，釋放出具有創(chuàng)造性的革新能力”[1]（P187）方面的作用已越來越成為人權和民主主義觀念和制度的輔助成分。因此，認真探討地方自治理論，對我國權力下放的實踐和中央地方關系的完善不無裨益。

　　地方自治的起源

　　一般認為，用于某一地域意義上的地方自治來源于早期的自治市。“自治市”最早的定義起源于羅馬，當時的羅馬帝國授予一些城市一定的特權。羅馬帝國衰亡之后，這一做法在歐洲沿襲下來。在歐洲，地方自治最早是對城市而言的，自治是捍衛(wèi)城市特權的理論根據(jù)，是實現(xiàn)城市自由的手段，其在政治和組織上的典型特征是實行代議制。[2]（P15）因此，地方自治和城市自治是分不開的。

　　自治，其字面意思為“自己管理自己”，或“自己治理自己”。[3]（P73）從表面上看，自治與“他治”相對，有人就持此論。[4]（P1100）但其實不然，自治非與“他治”相對，而與“官治”相對。日本學者阿部齊等人認為，“自治”與“統(tǒng)治”是分別位于兩個極端的概念，它的本來含義是自己的事由自己負責處理。而“地方”一詞與中央相對，因而“地方自治”的反義詞是“官治”（中央統(tǒng)治）或中央集權。[5]此處意義上的地方自治是政治學領域中的意思，而涉及到政治，必與國家分不開，須從探討和思考國家與個人的關系處著手。地方自治是在與國家概念相對的意義上展開的。有學者認為，“地方自治是相對于中央政府對于全國的絕對控制而言的，它是對集中制的突破”。[6]（P2）地方政府是實現(xiàn)個人自由和分散過分中央集權危險的方式，[2]（P23）說的就是這個意思。我國清末討論地方自治問題時，對自治與官治之間的關系已有清楚論述。如梁啟超從政體結構說明自治與官治的關系，認為“集權與自治二者，相依相輔，相維相系，然后一國之政體乃完”。[7]當時的留學生也對二者之間的關系展開討論，認為“官府為國家直接行政機關，以直接維持國權之目的”，“自治體為國家間接之行政機關，以地方之人，治地方之事，而間接以達國家行政之目的”，故“自治之制，蓋所以補官治之不足，而與

[1] [2] [3] [4] 

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