論抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍 論文

內(nèi)容提要

抽象行政行為是政府行為中的重要表現(xiàn)形式之一�，F(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑很多，但實際收效甚微。因此，有必要加強對抽象行政行為的有效監(jiān)督，其中最主要的監(jiān)督途徑就是將其納入行政復(fù)議范圍。本文根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，結(jié)合行政復(fù)議實踐和海外經(jīng)驗，提出了將抽象行政行為納入復(fù)議范圍的必要性和可行性，并對抽象行政行為進入復(fù)議范圍后面臨的申請復(fù)議條件、復(fù)議管轄、復(fù)議效果、復(fù)議決定的性質(zhì)等問題進行了初步探討。

關(guān)鍵詞 抽象行政行為 行政復(fù)議 監(jiān)督 范圍

對抽象行政行為復(fù)議監(jiān)督問題是理論界及實際部門十分關(guān)注的問題，從1990年起草《行政復(fù)議條例》起，就有人主

張將抽象行政行為納入復(fù)議范圍，但由于當(dāng)時條件所限及認(rèn)識的不統(tǒng)一等原因，最終未能如愿。7年過去了，隨著修改《行政復(fù)議條例》工作逐步展開，抽象行政行為的監(jiān)督問題再度被提上議事日程。那么，抽象行政行為究竟指什么？包括哪些表現(xiàn)形式？在目前監(jiān)督體制下，有無必要將其納入復(fù)議范圍，能否找到相應(yīng)法律依據(jù)？一旦納入之后，又將面臨哪些問題等等，均是理論界應(yīng)當(dāng)回答的。本文試圖就上述問題作一粗淺分析，以期引起討論。

一、抽象行政行為的概念及范圍界定

抽象行政行為是一個學(xué)理概念，是指行政機關(guān)針對非特定主體制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說，非特定人是相對特定人而言的；對后發(fā)生法律效力是指其效力及于未來；可以反復(fù)適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件，符合上述三個條件才能稱為抽象行政行為。例如，縣政府關(guān)于某項收費的文件是針對非特定人的，而且對未來生效，但對相對

人不能反復(fù)適用，不具備第三個條件，因此，收費文件不是抽象行政行為。關(guān)于抽象行政行為的范圍，理論界普遍認(rèn)為，抽象行政行為是行政機關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國務(wù)院，下至鄉(xiāng)政府，各級行政機關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實施抽象行政行為。①從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范，但從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入復(fù)議范圍不太現(xiàn)實。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對行政管理發(fā)揮的作用及存在的問題兩方面關(guān)系，筆者認(rèn)為將納入行政復(fù)議范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說明外，均指規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件。

二、現(xiàn)行體制下對抽象行政行為的監(jiān)督途徑

根據(jù)我國1991年1月1日起施行的《行政復(fù)議條例》第10條第一款第一項的規(guī)定，公民、法人和其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的，不能申請復(fù)議。關(guān)于抽象行政行為不能申請復(fù)議的理由，《國務(wù)院法制局關(guān)于〈行政復(fù)議條例（草案）〉的說明》給予了權(quán)威性解釋："對抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的監(jiān)督，同對行政仲裁、行政調(diào)解以及國防、外交等國家行為的監(jiān)督一樣，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)都分別有相應(yīng)的規(guī)定。由這些行為引起的爭議，只要按有關(guān)規(guī)定辦理即可，沒有必要走復(fù)議這個程序。"②在當(dāng)時看來，盡管抽象行政行為也可能會損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，但解決這一問題已有其他途徑，無需納入行政復(fù)議范圍。那么這里所說的其他監(jiān)督途徑指什么呢？

（一）人大和上級行政機關(guān)的監(jiān)督

從憲法、組織法的規(guī)

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