普遍性行政措施的可訴性研究論文

一

一直以來(lái)，筆者在所從事的行政審判司法實(shí)踐中，對(duì)涉及被訴行政行為可訴性的案件都恪守行政訴訟法第十二條（二）項(xiàng)的規(guī)定，不對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”進(jìn)行審查，而只對(duì)行政機(jī)關(guān)“在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為”進(jìn)行合法性審查。這一作法的理論背景源于學(xué)術(shù)界對(duì)行政行為的一種分類(lèi)，即以行政行為對(duì)象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，可以將行政行為分為抽象行政行為與具體行政行為。一般認(rèn)為，凡是行政機(jī)關(guān)就不特定的事項(xiàng)，針對(duì)不特定對(duì)象實(shí)施的行政行為是抽象行政行為，凡是行政機(jī)關(guān)就特定事項(xiàng)，針對(duì)特定對(duì)象實(shí)施的行政行為就是具體行政行為。然而，筆者發(fā)現(xiàn)，這種為指導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)行政行為的某些特征而作出的學(xué)理分類(lèi)，未畢就是實(shí)踐中人們對(duì)行政行為決定審查取舍的天然理由，恰恰相反，由于這種分類(lèi)不能窮盡所有的行政行為，其一旦化為法院受案范圍的標(biāo)志，邏輯上將陷入概念不周延的誤區(qū)。正如有的學(xué)者所指出：“在行政訴訟實(shí)務(wù)中，按照傳統(tǒng)行政法學(xué)所提供的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可能出現(xiàn)一個(gè)行政行為既不屬于具體行政行為，又不屬于抽象行政行為，或者既是具體行政行為，又是抽象行政行為的兩可情況�！�*1在國(guó)外，雖然由于各國(guó)憲政體制不同，對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的范圍有大有小，但都很少以“具體”或“抽象”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)架構(gòu)其司法審查體系。法國(guó)行政法劃分行政審判權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)有二個(gè)，一個(gè)是形式的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，行政審判只限于行政機(jī)關(guān)的行為，不屬于行政機(jī)關(guān)的行為，不在行政審判范圍之內(nèi)。另一個(gè)是實(shí)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，即在行政機(jī)關(guān)范圍之內(nèi)，進(jìn)一步確定哪些行為屬于行政審判范圍，哪些行為屬于司法審判范圍（民事普通法院管轄范圍）*2。在德國(guó)，行政行為僅是“行政活動(dòng)”的一種，盡管在二戰(zhàn)前的相當(dāng)一段時(shí)期，“行政行為不僅是允許提起撤銷(xiāo)訴訟的前提，而且是允許進(jìn)入行政訴訟程序的前提”。*3但自1960年《聯(lián)邦行政法院法》頒布后，所有行政行為都可訴訟，劃分行政行為的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不重要了。美國(guó)對(duì)行政行為亦未作嚴(yán)格界定，在司法審查的實(shí)踐中，也都以列舉和描述方法來(lái)確定應(yīng)受司法審查行為的范圍，規(guī)定除法律排除司法審查及對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為不能進(jìn)行司法審查外，其他行政行為均可接受司法審查。當(dāng)然，美國(guó)法官也會(huì)遇到法律列舉以外的行政行為使其難以取舍，但是，由于“對(duì)于行政行為的理解采取的是一種功能主義的態(tài)度，即避免對(duì)行政行為下一個(gè)抽象的定義，而是對(duì)每個(gè)案件進(jìn)行具體的分析，并考察行政機(jī)關(guān)的行為是否對(duì)當(dāng)事人具有拘束力，是否影響當(dāng)事人的權(quán)利和利益。只要行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，法院就應(yīng)當(dāng)提供救濟(jì)的可能途徑�！�*4無(wú)論如何，美國(guó)研究行政行為的立場(chǎng)和方法對(duì)我們具有很好的啟發(fā)，那就是在學(xué)術(shù)目的與實(shí)際應(yīng)用發(fā)生沖突時(shí)所采取的實(shí)用主義立場(chǎng)。

具體行政行為作為我國(guó)行政訴訟受案范圍的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)（另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是人身財(cái)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)），從其定義可以看到其調(diào)整的對(duì)象限于特定的事項(xiàng)和特定的人，只要行政機(jī)關(guān)就某項(xiàng)事務(wù)作出的決定涉及特定的人，該特定的人從決定生效之時(shí)即具有訴訟救濟(jì)權(quán)。而抽象行政行為的調(diào)整對(duì)象則限于不特定的事項(xiàng)和不特定的人，對(duì)這類(lèi)行政行為提起訴訟的主體難以確定，似乎不能通過(guò)訴訟而只能通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督糾正其不合法性。問(wèn)題在于，在具體行政行為與抽象行政行為兩個(gè)概念之間還存在著另一種行政行為，這種行政行為兼具具體行政行為和抽象行政行為的某些特征，要在實(shí)踐中將其歸入具體行政行為或抽象行政行為的任何一類(lèi)，都顯得勉為其難。如，交警在某些區(qū)域?qū)嵤┑慕煌ü苤菩袨�，政府臨時(shí)劃定某個(gè)區(qū)域?yàn)闊熁ū�竹燃放區(qū)，縣政府為修道路而規(guī)定全縣農(nóng)民每人須繳十元筑路集資款，交通部門(mén)決定在某段公路設(shè)置收費(fèi)站等等。這些行為共同的特征就是并不針對(duì)特定的人但針對(duì)特定的事項(xiàng)，如果單純以具體行政行為或抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，這些行為在要件上都有所缺失。以交通管制為例，《人民警察法》第15條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政

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