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食品安全治理新思路探析
摘 要 從溫飽到小康，食品安全一直是人民群眾最直接、最根本的民生。然而，近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)食品安全問(wèn)題較為突出。2011年政協(xié)全體會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室副主任劉佩智援引年度消費(fèi)者食品安全信心報(bào)告稱：近七成公眾對(duì)食品“沒(méi)有安全感”。為應(yīng)對(duì)愈發(fā)棘手的食品安全問(wèn)題，各級(jí)司法機(jī)關(guān)加大了對(duì)危害食品安全違法犯罪的打擊力度。誠(chéng)然，我國(guó)根治食品安全問(wèn)題的決心是值得肯定的，但是法律實(shí)踐中仍有諸多因素制約食品安全的治理。為此，本文結(jié)合司法工作實(shí)際，就如何完善食品安全治理問(wèn)題作一粗淺探析。希望能夠拋磚引玉，為檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新中的工作發(fā)揮更大的作用。
關(guān)鍵詞 食品安全 治理 聯(lián)合執(zhí)法
中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.099
一、 引言
民以食為天，食以安為先。食安則心定，心定則社會(huì)和，社會(huì)和則百業(yè)興。從溫飽到小康，食品安全一直是人民群眾最直接、最根本的民生。然而，近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)食品安全問(wèn)題較為突出。2011年政協(xié)全體會(huì)議上，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室副主任劉佩智援引年度消費(fèi)者食品安全信心報(bào)告稱：近七成公眾對(duì)食品“沒(méi)有安全感”。
為應(yīng)對(duì)愈發(fā)棘手的食品安全問(wèn)題，我國(guó)2009年頒行《食品安全法》及其實(shí)施條例，2010年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于依法嚴(yán)懲危食品安全犯罪活動(dòng)的通知》，要求各地各級(jí)司法機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲危害食品安全的犯罪活動(dòng)。2011年，備受關(guān)注的刑法修正案（八）也不同程度加重了涉及食品安全相關(guān)罪名的刑罰力度。最高檢也下達(dá)了《關(guān)于依法從快辦理危害食品安全犯罪及相關(guān)職務(wù)犯罪案件的通知》，加大了對(duì)危害食品安全違法犯罪的打擊力度。誠(chéng)然，我國(guó)根治食品安全問(wèn)題的決心是值得肯定的，但是法律實(shí)踐中仍有諸多因素制約食品安全的治理。
二、制約食品安全治理的主要因素
（一）行政執(zhí)法分散與乏力
從今年全國(guó)查處的食品違法犯罪案件看，食品安全已不是一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管紕漏。僅靠加大單一食品衛(wèi)生部門的監(jiān)管力度，治理效果甚微。加之，我國(guó)食品安全監(jiān)管實(shí)行的是分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的體制，具有監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)非常多。且各食品衛(wèi)生監(jiān)督部門的行政執(zhí)法仍還處于各自為戰(zhàn)，并未形成“五指握拳”。行業(yè)不同，監(jiān)管缺位環(huán)節(jié)不同。一個(gè)部門監(jiān)督“給力”，勢(shì)必不能扭轉(zhuǎn)全局。此外，行政執(zhí)法未能與司法機(jī)關(guān)形成及時(shí)有效的“組合拳”，也僅僅停留在一旦查處，罰款“了事”的程度。食品安全行政監(jiān)管制裁乏力，自然讓犯罪分子有恃無(wú)恐。
（二） 刑法規(guī)范的滯后
罪刑法定是現(xiàn)代刑法三大原則的核心，是制定成文法律規(guī)范的真正意圖，這就注定它躑躅于新事物、新行為面前，而這也就天生“造就”了刑法的滯后性。
食品生產(chǎn)，緊隨化學(xué)生物科學(xué)等生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展的腳步，以食品添加劑為例，“瘦肉精”、“蘇丹紅”、“一滴香”、“發(fā)泡劑”各種新型的添加劑層出不窮。這些新事物在未顯著的影響人類身體健康之前，刑法如何矯正？再以“瘦肉精”為例，1999年農(nóng)業(yè)部正式禁用“瘦肉精”，到2008年《公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》才將鹽酸克侖特羅（俗稱“瘦肉精”）明確納入刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。近十年的時(shí)間，刑法終于突破謙抑性將“瘦肉精”列于刑事規(guī)范之中。盡管我們不能否認(rèn)這期間，刑法的確打擊了違法使用“瘦肉精”的不法之徒，但是一直未正式明確的刑事法規(guī)，確也是“瘦肉精”至今仍陰魂不散的原因之一，刑法規(guī)范的滯后性可窺一斑。
（三）刑罰的不及時(shí)
刑罰的及時(shí)性是現(xiàn)代刑法奠基之作《論犯罪與刑罰》的基本精神之一。刑罰的及時(shí)性可以理解為犯罪與刑罰聯(lián)系越緊密，刑罰的效果就越明顯。刑罰不及時(shí)的危害體現(xiàn)于犯罪者將刑罰的痛苦并不歸因于違反刑法，而是歸結(jié)于被抓的結(jié)果。
然而，最大程度的保護(hù)犯罪嫌疑人權(quán)利是我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法的最根本理念之一。賦予訴訟權(quán)利的同時(shí)，勢(shì)必相應(yīng)的給予犯罪嫌疑人行使權(quán)利的時(shí)間。另一個(gè)方面，食品衛(wèi)生監(jiān)督部門的執(zhí)法不利、我國(guó)警力不足等客觀原因，相對(duì)影響了刑事偵查案件質(zhì)量，從而有礙于刑事訴訟程序的順暢，這也都不同程度的造成了刑罰的不及時(shí)。其后果即是僥幸心理者比比，“伸手者”怕的不是刑法，怕的是被抓！
依法治國(guó)始終是我們堅(jiān)信并為之不懈努力的治國(guó)方略。下面筆者試圖探索一種由檢察機(jī)關(guān)牽頭、多職能部門聯(lián)合執(zhí)法的新模式（以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)法模式”），用以克服上述制約因素，有力地矯正失范的社會(huì)秩序。
三、檢察機(jī)關(guān)牽頭、多部門聯(lián)合執(zhí)法模式的梗述
（一）執(zhí)法模式的組成與分析
檢察機(jī)關(guān)牽頭、多部門聯(lián)合執(zhí)法模式是指在一定行政區(qū)劃內(nèi)，由檢察機(jī)關(guān)作為牽頭機(jī)關(guān)，以食品安全委員會(huì)為工作核心及決策部門，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商部門、衛(wèi)生部門、防疫部門等食品衛(wèi)生監(jiān)督部門聯(lián)合執(zhí)法，緊密配合公安偵查機(jī)關(guān)、人民法院打擊危害食品安全犯罪的司法活動(dòng)，建立食品全領(lǐng)域多維度行政執(zhí)法、行政與司法聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法信息共享、專門部門專項(xiàng)工作的新型基層工作模式。
檢察機(jī)關(guān)牽頭，擬以檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防部門、公訴部門組成專門協(xié)調(diào)組擔(dān)此職責(zé)。原因在于：第一，檢察機(jī)關(guān)具有憲法所賦予的法律監(jiān)督權(quán)。作為司法機(jī)關(guān)，獨(dú)立于上述食品衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)。第二，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪預(yù)防部門因職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳教育工作，與上述食品安全監(jiān)管部門素有工作往來(lái)。此外，刑法修正案（八）新增加了食品安全監(jiān)管瀆職罪，更要求職務(wù)犯罪預(yù)防部門加強(qiáng)與食品安全監(jiān)管部門聯(lián)系，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門聯(lián)合執(zhí)法更是“渠成水到”之功。第三，公訴部門是司法活動(dòng)的核心部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于聯(lián)合執(zhí)法中可能出現(xiàn)的案件，界定違法與犯罪之意見(jiàn)較為權(quán)威，且有能力協(xié)調(diào)公安偵查機(jī)關(guān)與人民法院的刑事訴訟程序，形成行政、司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，公訴部門的優(yōu)勢(shì)可謂得天獨(dú)厚。
? 以食品安全委員會(huì)為核心與決策部門主要考慮到各地區(qū)食品安全委員會(huì)是政府設(shè)置的旨在于加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的行政機(jī)關(guān)，主要工作職責(zé)在于貫徹相關(guān)食品法律法規(guī)、組織落實(shí)各級(jí)政府下發(fā)的食品安全工作部署、組織開(kāi)展各項(xiàng)食品安全監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理食品安全突發(fā)事件、制定食品安全監(jiān)管管理工作計(jì)劃等等。食品安全委員會(huì)為決策部門是聯(lián)合執(zhí)法模式的合理權(quán)力源頭和合法執(zhí)法依據(jù)。
設(shè)計(jì)聯(lián)合執(zhí)法模式有利于解決前文分析的各監(jiān)督部門行政執(zhí)法的分散和乏力之弊端，從而形成監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)各食品行業(yè)的橫向和各經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)的縱向的“網(wǎng)式監(jiān)督”。讓食品行業(yè)暴于法律的陽(yáng)光之下，違法犯罪無(wú)所遁形。
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（二）聯(lián)合執(zhí)法模式的運(yùn)行機(jī)制
1.聯(lián)動(dòng)機(jī)制：聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不同于聯(lián)合執(zhí)法。其不局限于多部門的統(tǒng)一行動(dòng)，還在于各聯(lián)合執(zhí)法部門、司法部門形成一個(gè)“集成”體系。即便不是統(tǒng)一行政執(zhí)法行動(dòng)，在食品監(jiān)管問(wèn)題上始終高度一致、協(xié)調(diào)配合、高效行政。行政部門之間協(xié)調(diào)配合、司法機(jī)關(guān)之間司法程序高效、行政監(jiān)管與司法活動(dòng)緊密結(jié)合，做到聚則行政監(jiān)督機(jī)關(guān)“五指握拳”、行政執(zhí)法監(jiān)管與司法懲治打好“組合拳”。分則單一部門查處安全隱患或者食品安全案件線索，各部門應(yīng)激而動(dòng)，以高度的責(zé)任感做好食品安全監(jiān)督工作。
2.信息共享機(jī)制：信息共享機(jī)制，筆者初步設(shè)想為定期會(huì)議制度和綠色溝通制度。所謂定期會(huì)議制度，是聯(lián)合執(zhí)法模式所屬部門在一定時(shí)期，在檢察機(jī)關(guān)的組織下，由食品安全委員會(huì)主持召開(kāi)會(huì)議，對(duì)于食品安全監(jiān)管的問(wèn)題以及有關(guān)部門查處案件信息進(jìn)行溝通。所謂“綠色溝通”制度是指各所屬部門指派專門部門，對(duì)于食品安全問(wèn)題進(jìn)行溝通，對(duì)于可能出現(xiàn)的食品衛(wèi)生安全隱患進(jìn)行及時(shí)的交流，盡最大努力提高監(jiān)管效率和刑罰懲治及時(shí)性水平。
3.專項(xiàng)工作機(jī)制：食品安全委員會(huì)的設(shè)置，本質(zhì)上就是對(duì)于食品衛(wèi)生監(jiān)督和管理的專門領(lǐng)導(dǎo)和專項(xiàng)工作。與國(guó)際接軌的同時(shí)，亦體現(xiàn)了我國(guó)政府對(duì)于食品安全的重視與監(jiān)管的決心。聯(lián)動(dòng)模式下的各部門，應(yīng)將聯(lián)合執(zhí)法模式設(shè)為專項(xiàng)工作常抓不懈。此外，公安偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院應(yīng)設(shè)置專門食品安全案件的工作組，以解決刑罰的不及時(shí)帶來(lái)的刑法的低效，充分發(fā)揮刑法作為保護(hù)性規(guī)范的社會(huì)矯正功能。
四、結(jié)語(yǔ)
2009年，全國(guó)政法工作會(huì)議上確立了政法系統(tǒng)以社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法的三項(xiàng)重點(diǎn)工作。檢察機(jī)關(guān)牽頭、多部門聯(lián)合執(zhí)法模式是筆者對(duì)于檢察機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新工作的萌想稚念，亦以檢察機(jī)關(guān)化解社會(huì)矛盾重點(diǎn)工作之所趨。不經(jīng)推敲之探討，旨在于拋磚而引玉。
參考文獻(xiàn)：
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