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論行政改革權(quán)
我國的行政改革是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在憲法和法律規(guī)定的原則范圍內(nèi)，對 行政機(jī)構(gòu)的法律地位、行政權(quán)力、管理職能、行為方式以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人 員編制和行為規(guī)范的調(diào)整和變革。建國以來，我國進(jìn)行了多次行政改革，但與預(yù)定的目 標(biāo)均有很大的差距。對此，理論界進(jìn)行了較為全面、深入地探討，取得了一些可喜的成 果。這些成果對進(jìn)一步深化改革具有一定的指導(dǎo)作用。但筆者認(rèn)為，在所有的這些討論 中忽視了行政改革過程首先必須解決的一個重大理論與實(shí)踐問題，即行政改革權(quán)問題。 行政改革涉及到行政機(jī)關(guān)與黨和其它國家機(jī)關(guān)的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置、行政機(jī)關(guān) 的運(yùn)行等一系列問題。不同問題的位階不同，因此，改革權(quán)的歸屬也就不同。這樣，才 能確保行政改革的權(quán)威性、統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性。一
有學(xué)者把我國建國以來所進(jìn)行的多次行政改革分為3個階段：第一階段是80年代以前的 摸索階段。這一階段的改革是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行的。從改革的任務(wù)和目標(biāo)的確定到 實(shí)施的步驟和方法，基本上是靠經(jīng)驗(yàn)指導(dǎo)的，改革的成效不大。第二階段是80～90年代 的政策和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。這一階段主要依據(jù)1988年國務(wù)院提出通過的“三定方案” 進(jìn)行，改革明確了各部門的職能權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。第三階段是90年代至今的 法學(xué)和科學(xué)理論指導(dǎo)階段。一方面，行政管理學(xué)等理論研究逐步深入并指導(dǎo)行政改革的 進(jìn)行；另一方面，開始認(rèn)識到法律，特別是憲法、組織法對改革的規(guī)范作用。但是，行 政改革權(quán)問題始終未能引起人們的注視，以致在改革的過程中出現(xiàn)了一些不合法、不合 理甚至混亂的局面。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.黨政關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致以黨代政行使行政改革權(quán)。我國憲法序言規(guī)定“中國各族 人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，……堅(jiān)持改革開放，不斷完善社會主義的各項(xiàng)制度 ”。這確立了黨在行政改革過程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，符合我國社會主義性質(zhì)。但是，在實(shí)踐 過程中，如果黨政關(guān)系處理不當(dāng)，就會產(chǎn)生一系列的新問題。因?yàn)�，黨在改革中的作用 應(yīng)該是依法對行政改革進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是包辦和替代。但是，實(shí)際上黨組織不經(jīng) 法律程序干預(yù)政府行政改革的事情時有發(fā)生，如不經(jīng)法律程序在改革中強(qiáng)行干預(yù)機(jī)構(gòu)設(shè) 置和人員編制、以黨的決議代替政府的改革決策等。同時各級黨組織也一度設(shè)立了與政 府部門重疊的工作部門，直接指揮和管理行政改革事務(wù)，形成黨政兩套機(jī)構(gòu)共同領(lǐng)導(dǎo)行 政改革、共享行政改革權(quán)的局面。既削弱了黨對改革方向的總體領(lǐng)導(dǎo)和對改革全過程的 有效監(jiān)督，又使各級政府應(yīng)有的職能得不到很好的發(fā)揮，延誤了行政改革的進(jìn)程。此外 ，我國實(shí)行的是黨管干部的原則，各級政府領(lǐng)導(dǎo)的使
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