論行政行為規(guī)范的自律性人格之維

作者：喬姍姍

華中科技大學學報：社會科學版 2015年07期

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1671-7023(2015)03-0023-08

行政人員行為規(guī)范源于兩種不同的理論范式，第一種是行為主義，即與動物的行為作類比來看待人的行動，通過刺激—反應(yīng)機制來說明并預(yù)測人的行為。在行為主義理論框架下，對行政行為的規(guī)范方式是通過這樣一套邏輯展開的，先對社會發(fā)展趨向進行預(yù)測，再提前確定政府計劃，繼而通過責任化的形式落實到具體每個行政人員承擔，最后通過績效考核的刺激促使行政人員履行職責。也就是說，通過他律的制度形式規(guī)范行政行為，顯然，通過秩序規(guī)范行政行為是20世紀以來最主要的行政行為規(guī)范方式。但是在這種行為規(guī)范模式中，自由裁量權(quán)行使的問題顯然被懸置起來，因為在工業(yè)社會里可確定性因素較多，政府的工作計劃就較為明晰，制度基本可以規(guī)范行政人員工作中的所有行為，少量的自由裁量權(quán)可以忽略不計。第二種行為規(guī)范途徑則是自我控制性的行為規(guī)范，而這種模式由于難以量化考核，導致實施困難，一直被人們所忽視。隨著人類進入后工業(yè)化社會，復(fù)雜性和不確定性因素增多，政府對社會趨勢的預(yù)測總是顯得滯后和不準確，從而導致行政人員面對具體工作時，政策的可調(diào)控空間較大，意味著行政人員的自主性空間也較大。在這種背景之下，行政人員的自由裁量權(quán)邊界日益拓寬，制度控制行為的范圍就越來越窄。而自我控制方式則是控制自由裁量權(quán)行使方向、發(fā)揮權(quán)力公共性的主要手段。人格作為自我的一個主要載體，故本文從自我的視角出發(fā)，以人格作為分析切入口，探討行政行為自我控制的實現(xiàn)途徑。

一、“自我”理論視角下的行政行為異化

行政行為失范引起了民眾對政府的強烈意見，時至今日，公權(quán)濫用甚至私用的腐敗行為已經(jīng)成為政府面臨的首要大敵，“據(jù)民調(diào)顯示：吏治腐敗高居榜首，司法腐敗緊隨其后，其余才是經(jīng)濟腐敗及各類其他腐敗”[1]364。已有研究大多是從制度視角對行政行為異化展開探討，但隨著行政人員自主性空間的日益增加，行政人員的自我個體價值觀對行政行為的影響也越來越顯著。

(一)行政職業(yè)中“主我”與“客我”的矛盾統(tǒng)一：混合性人格的生成

自我是社會心理學中由來已久的概念。自我是人類才具有的特征。自我是個體與社會的互動過程中，從個人心理上產(chǎn)生的對自我在社會所應(yīng)扮演角色的定位。米德從主客體視角將自我劃分為“主我”和“客我”兩個面向，簡而言之，“主我”是有機體對他人態(tài)度的反應(yīng)，“客我”是有機體自己采取的有組織的一組他人態(tài)度。他人的態(tài)度構(gòu)成了有組織的“客我”，然后有機體作為一個“主我”對之作出反應(yīng)[2]155。

從本質(zhì)上而言，“客我”的形態(tài)是指社會對個體角色的界定，而自我從心理上對這個社會角色的接受程度就以“客我”來體現(xiàn)�！爸魑摇笔莵碓从趥�體經(jīng)驗到個體自我本身，個體從自我認知經(jīng)驗出發(fā)對自我角色所應(yīng)擁有權(quán)利和承擔責任的認識。當然這種經(jīng)驗并非完全直接的經(jīng)驗，有時可能是間接地經(jīng)驗來源，或許是從同一社會群體其他個體成員的特定觀點，或從他所屬的整個社會群體的一般觀點來來看待他的自我的。因此，一個完全獨立的自我，產(chǎn)生于社會經(jīng)驗和社會規(guī)范的雙重范疇之中。自我屬于抽象的概念，從自我的視角來分析社會中人的行動還需要選擇一個具有操作性的載體。這里把人格作為自我意識的體現(xiàn)物，從人格的視角分析行政人員如何從自我認知演變成實踐行動的邏輯。

一般情況而言，“主我”與“客我”的辯證統(tǒng)一關(guān)系是個體的自我正常狀態(tài)。因為，在工業(yè)社會，追求私人利益被賦予了合法性，所以，“主我”定位自己為個人利益最大化的理性經(jīng)濟人，而“客我”則要求個體要對所承擔的社會角色負責，為了在特定場合扮演特定角色，需要規(guī)避一些私利的追求。但是，惟有公共領(lǐng)域是摒棄私利追求的場所，行政人員的職業(yè)決定了他們在工作時就不能完全以追求私利為目的。因為，一旦行政人員將私人領(lǐng)域的經(jīng)濟人特性運用到公共領(lǐng)域，就意味著公共職權(quán)會被轉(zhuǎn)化為追求私利的工具。或者說，當某個體接受了行政職業(yè)時，在他工作范圍內(nèi)，就不能擁有追求個人權(quán)利的目的。從這個意義上而言，作為行政人員，他的“主我”就必須與“客我”保持統(tǒng)一而不存在對立成分，即自我對行政職業(yè)的認知只能是為了實現(xiàn)公共利益，而不能摻雜個人權(quán)利在其中。

在自我概念的分析框架內(nèi)解釋行政行為，可以看到一個全新的闡釋視角�！翱臀摇本褪锹氊煂π姓�人員的外在要求，或者說，是政府對行政人員所應(yīng)承擔的責任定位，即執(zhí)行政策實現(xiàn)社會公共利益。“主我”就是行政人員個體對自我職業(yè)角色扮演的認知，或者說，受行政人員個體價值觀影響所形成的自我對職責定位，即為了個體利益的選擇行政職業(yè)。行政人員在行動時，既不可能完全循規(guī)蹈矩的“價值中立”，也不可能毫無顧忌的以自我價值觀作為行政行為的動機，因此，他身上呈現(xiàn)出混合性的特質(zhì)。

針對行政人員行為的混合動機唐斯，分析到，每個官員只是根據(jù)自身的理解來追求公共利益，其結(jié)果是，有多少人思考這個問題，就幾乎有多少種公共利益的概念。也就是說，行政人員的理念、個性影響了其對公共職責的認知，因此行政人員的行為動機也是混合的。唐斯進而根據(jù)官員個性不同從而引起理解和定位公共利益的不同，把行政人員劃分為狂熱者、政治家和倡導者三種類型[3]100。從唐斯那里我們得到一個理想狀態(tài)認識，行政人員即使完全沒有私心的，卻都由于其個性差異而致使其對公共利益理解不同，進而在行政行為中體現(xiàn)出不同的動機。那么，如果以此理論來考量現(xiàn)實，那就是行政人員既存在私利追求，價值觀又有個體差異性，因此，行政人員既有照章辦事、實現(xiàn)公共利益的行為動機，又存在追求私利的動機。兩種完全對立的動機集中在行政人員身上，便塑造了他們的混合性人格。

政府的官僚制組織形式企圖塑造行政人員的照章辦事行政行為模式，可由于制度無法規(guī)范行政人員的自由裁量權(quán)，因此，行政人員在自主行使權(quán)力的范圍內(nèi)就以個體價值觀作為行使權(quán)力的標準。在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，一旦行政人員以追求私利作為自我價值觀時，權(quán)力的公共性就會變質(zhì)為肆無忌憚的個人權(quán)威，行政人員根據(jù)權(quán)威建構(gòu)了疏近親遠的差序關(guān)系，在政府內(nèi)外結(jié)成了多張交叉的關(guān)系網(wǎng)，他們在這種社會關(guān)系的交往中，根據(jù)經(jīng)驗形成了關(guān)系依附的“主我”認知，為了私利的實現(xiàn)，對關(guān)系網(wǎng)的信任程度強于對制度的敬畏之心。其實，在社會中其他職業(yè)的從業(yè)人員也會有混合性人格，但是，唯有行政人員的混合性人格導致了畸形的政治游戲規(guī)則。因為所有的社會領(lǐng)域里，只有公共領(lǐng)域是排斥私利合法性的。一旦行政職業(yè)從業(yè)者的“主我”與“客我”對立，那么致使行政人員在處理具體事務(wù)時，只要在自我可控權(quán)力范圍內(nèi)，根據(jù)差序的關(guān)系“論人行事”，而不是依據(jù)規(guī)則行事，從而為本身中性的混合性人格，蒙上了惡魔的面紗。

權(quán)力在制度的可控范圍內(nèi)，官僚制的職權(quán)體系是行政人員所依存的政府組織形式，依照職位、崗位進行權(quán)力分配的形式可以看做是一個金字塔模型，而每一名行政人員可比擬為這個嚴明體系內(nèi)的一個分子球體，眾多分子球體在嚴明體制規(guī)范下組成了這個牢不可破的金字塔組織，每個行政人員的職位、職務(wù)都井然有序的給予分工，他們只需根據(jù)規(guī)定各司其職、各盡其責。由此，行政人員成為維持官僚制這臺機器運轉(zhuǎn)的一個零部件，喪失人的主觀能動性，從而他們養(yǎng)成了遵規(guī)守紀的工具理性人格。也就是說，層級制的組織體系賦予了政府行政人員普遍性特征，即公事公辦的制度依附性人格。

當行政人員處在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)，而權(quán)力監(jiān)督體系卻不夠完善、受家族主義文化影響，行政人員則以關(guān)系親疏作為行為標準。由于行政人員的工作性質(zhì)較為復(fù)雜，難以將他們的工作績效全部制定成可以量化考核的指標，因此，在實踐操作中，除了量化考核指標外，上級對下級的評價在行政官員仕途中具有決定性的作用。況且我國傳統(tǒng)文化崇尚重義氣而輕規(guī)則，結(jié)果制度考核成為形式化，而形成“效忠”某個特定有權(quán)威行政官員的氣場。相對應(yīng)地成為上級的掌權(quán)者也需要充分回報下級的這種“個人忠誠”，選拔自己的親信和親屬到關(guān)鍵職位，長此以往，自然形成了一個穩(wěn)定的政治人脈圈。

在這個政治人脈圈里，行政人員平行的同僚關(guān)系也是十分重要的環(huán)節(jié)之一。他們利用公權(quán)培養(yǎng)同僚間的私人感情，構(gòu)建起同僚間的交易性關(guān)系。這種關(guān)系有個顯著的特點，“同僚之間關(guān)系很少有基于興趣、友情等感情關(guān)系建立的，大多屬于功利的交易型，官員之間形式平等的人際關(guān)系已經(jīng)演變成為級別關(guān)系、身份關(guān)系，個別甚至超越了正常的業(yè)務(wù)關(guān)系”[4]77。在這個關(guān)系網(wǎng)里，受狹隘團體主義影響，還延伸到他們的親朋和利益相關(guān)體的關(guān)系建構(gòu)�？梢钥吹揭砸粋�行政人員為中心，以其權(quán)力實質(zhì)影響力為關(guān)系網(wǎng)輻射范圍半徑，建立起不同疏遠親近層次的關(guān)系網(wǎng)。聯(lián)系到整個行政人員群體，每個行政人員的網(wǎng)絡(luò)縱橫交錯，便形成了錯綜復(fù)雜猶如蜘蛛網(wǎng)般的網(wǎng)絡(luò)體系。官員對這個精心編織的如多個同心圓交錯般密不可透的關(guān)系網(wǎng)給予了很高的信任度，行政人格從而養(yǎng)成了關(guān)系依附性的性質(zhì)。

總之，規(guī)則約束行政行為的理論是建立在行政人員只擁有執(zhí)行權(quán)的假設(shè)之上，因為只有對行政人員進行價值“祛魅”后，才能單一地對行政人員執(zhí)行政策的效率進行考核，進而規(guī)范行政行為。現(xiàn)實中的行政人員是不可能完全脫離政治范疇的，由此，行政人員對社會資源的分配方案具有一定的決策權(quán)，或者說，至少在很大程度上影響了政治上的決策。因此，行政人員是不可能完全價值中立的。行政人員價值中立的前提就是“經(jīng)濟人”的假設(shè)，為了防止行政人員在工作中出現(xiàn)私利追求的價值取向，從而把價值懸置。但是當價值懸置已經(jīng)不可能實現(xiàn)時，謀求私利的價值取向便成為行政行為的選擇標準。因此，在行政人員可以操縱的決策權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)他們平時社會經(jīng)驗的累積，“主我”認為建立隱蔽和復(fù)雜的利益關(guān)系網(wǎng)從而實現(xiàn)私利最大化成為行政行為動機，而“客我”所要求的秉公辦事由于與“主我”的嚴重不一致性，則被拋擲一邊。由此可見，“主我”與“客我”的完全對立，則是行政人員形成混合性人格的本質(zhì)原因所在。

(二)“主我”與“客我”沖突：行政行為失范的根源

米德認為，人們會根據(jù)不同的社會情境，選擇不同的行動模式。各種各樣不同的自我與各種各樣不同的社會反應(yīng)相對應(yīng)。造成自我出現(xiàn)的是社會過程本身，并不存在一個脫離這類經(jīng)驗的自我。結(jié)果產(chǎn)生了兩個相互分離的“客我”和“主我”，兩個不同的自我，而且那就是造成人格分裂趨勢的條件[2]127。也就是說，個體在對社會規(guī)則的認知方面，對職業(yè)角色的扮演方面，除了社會客觀要求自我所應(yīng)承擔責任外，還有就是自我對職業(yè)和責任的認知。進一步而言，在行政行為受規(guī)范制度的范圍內(nèi)，“客我”可以表現(xiàn)出照章辦事的表面形式，但是“主我”的選擇則是實質(zhì)行為的體現(xiàn)。

需要指出，我們需要用辯證統(tǒng)一的觀點看待混合性人格，本身每個人的行為動機都是呈混合性的，但是執(zhí)行者角色卻要求行政人員要價值祛魅，成為只會執(zhí)行的機器零部件。這種認識反而影響了行政人員的正確價值判斷，他們非但沒有價值中立，卻以個人權(quán)利追求作為其職業(yè)價值觀，也就是說，他們把私人領(lǐng)域的“經(jīng)濟人”帶入了公共領(lǐng)域。在工業(yè)社會，行政人員自由裁量權(quán)空間極小，因此，行政人員自主可操控的權(quán)力范圍就相對較窄，私人利益追求的價值觀所能影響的行政行為就極為有限。

隨著后工業(yè)化社會的到來，復(fù)雜性和不確定性因素增多，政府對社會趨勢的預(yù)測總是顯得滯后和不準確，從而導致行政人員面對具體工作時，可以通過制度控制的量化確定性因素越來越少。在這種背景之下，行政人員的自由裁量權(quán)邊界日益拓寬，行政人員擁有自主性是不可避免的歷史趨勢�？勺灾餍缘男姓�人員卻仍然生存在執(zhí)行者角色的框架內(nèi)，這使得行政人員形式上價值中立，實則卻以混合性人格主導行政行為，也就是在制度規(guī)范行為的表象下，私利追求的價值取向卻主導行政行為。由于行政人員自由裁量權(quán)的擴張，行政人員混合性人格逐漸取代了工具理性人格，混合性人格中的私利追求則在行政行為中演化為以公權(quán)謀私利的行為。其實，這也是為何目前行政行為腐敗會呈塌方式出現(xiàn)的根本原因所在。面對擁有大量自由裁量權(quán)的行政人員，制度約束行為的方式已顯疲軟，混合性人格的劣根性被充分發(fā)酵出來，管理主義之下的被動冷漠滯后的回應(yīng)性執(zhí)政模式、價值異化的行政行為異化現(xiàn)象自然頻頻爆發(fā)。

由于政策法規(guī)本身就具有原則性和寬泛性，因此行政人員具體執(zhí)行時本身就包括了他對政策法規(guī)的再次解讀過程。這種解釋權(quán)行使，從一定意義上來講，就為表面客觀嚴謹?shù)姆�律注入了很強的個人主觀性。在后工業(yè)化社會，由于社會的激烈變化太快，因此，政策制定范圍寬而難以具體細化到具體行政行為，行政人員的進一步解讀就顯得尤為關(guān)鍵。在這個政策解讀到具體實施的過程中，一旦行政人員沒有能抵御住外來誘惑，私利膨脹被激發(fā)出來，那么法治就被演變成了暗箱的“權(quán)治”。對于執(zhí)行者行政人員而言，為了避免執(zhí)行走樣，除了對行政行為進行制度規(guī)范外，也強調(diào)通過自我修養(yǎng)的倫理道德規(guī)范政府行為，在工具理性人格的范式內(nèi)，寄希望于產(chǎn)生高尚道德的行政人員個體，實現(xiàn)起來困難重重。道德約束自我的規(guī)范力式微，依靠自我個體道德力量約束行政行為的想法基本停留在一種理論應(yīng)然狀態(tài)，具備這種高尚道德素養(yǎng)的行政人員屈指可數(shù)。

當行政人員面對追求私利與權(quán)力公共性的矛盾時，就是“主我”與“客我”發(fā)生沖突之時。在“客我”的要求下，行政人員深知權(quán)力的本質(zhì)是公共性，但是在“主我”的驅(qū)動下，權(quán)力成為了謀取私利的工具。由于我國家族文化背景，在制度化、規(guī)范化行政體系的表象下，隱藏了一個差序的行政關(guān)系，這種行政關(guān)系不是正常的職業(yè)關(guān)系，物欲的追求結(jié)成了這張錯綜復(fù)雜的內(nèi)向型關(guān)系網(wǎng)。這個關(guān)系網(wǎng)讓制度規(guī)范成為形式性的存在物。行政人員在具體行動中，由于民眾的監(jiān)督意識薄弱，加之民眾對個人權(quán)威的盲目崇拜，使得這種在“主我”認知下，構(gòu)建的基于利益交換的關(guān)系網(wǎng)得以大行其道，正常的權(quán)力生態(tài)被扭曲。

部分行政人員以自我為中心，按照關(guān)系遠近、根據(jù)外部利益共同體對其的綜合影響度，利用公共權(quán)力有區(qū)別的對待著身邊的不同關(guān)系的人。這種關(guān)系網(wǎng)使得行政人員以權(quán)謀私付出成本的風險性為此大大削弱，權(quán)力成了他們的私人物品。行政官員權(quán)力的公共性被異化時，職業(yè)理想?yún)T乏的行政人員將享樂和奢靡的生活作為了其實現(xiàn)人生價值的另類追求。特別是當行政人員利用職權(quán)賦予非在公職親朋的隱性權(quán)威時，這少部分人的隱性特權(quán)完全破壞了民眾公平正義價值的信仰，社會道德價值的貶值造成了無法估量的社會負面影響。

但是當行政人員面對執(zhí)政對象時，在這種社會情境之下，行政人員則會選擇扮演“客我”角色。各部門級別行政人員的行政行為卻以制度、紀律和上級命令為依據(jù)，在組織中，按制度辦事的人就是理性的人，服從制度遵守命令的人就是最有成效的人。在此意義上，“理性迅速轉(zhuǎn)化為對權(quán)威的服從，理性就是服從。于是，初看起來是客觀中的理性實際掩蓋了行政人員強烈的價值偏好”[5]88。這種工具理性人格的行政官員沒有任何道德或感情色彩，屈從于冰冷考核指標，形成了領(lǐng)導拍板我悶頭執(zhí)行的行為模式。對崗位責任的擔當和為民眾服務(wù)淪為形式上的口號，出現(xiàn)問題以僵化的規(guī)則制度為依據(jù)相互推諉責任。在混合性人格的引領(lǐng)之下，一些行政官員對上級絕對服從為追求政績，對下級奉行獨裁主義，對于利益群體無原則政策支持，對于普通的民眾訴求卻回應(yīng)能力極為低下，最終引發(fā)了行政行為的失范。

二、行政人格的理念轉(zhuǎn)型：從混合性到自律性

米德認為，引起人格分裂現(xiàn)象的，是一個完整、單一的自我分裂成了構(gòu)成這個自我的許多部分的自我，這些自我分別與這個人參與其中并從中獲得他的完整單一自我的那個社會過程的不同側(cè)面相對應(yīng)；這些側(cè)面即他在那一過程中所屬的不同社會群體[2]128。也就是說，當個體對自我角色的認知與社會賦予的角色認知存在矛盾時，就會產(chǎn)生人格分裂，從而致使人們在具體行動時并不具備一致性，會根據(jù)不同場景選擇不同應(yīng)對方式。對于行政人員而言，由于場景選擇出現(xiàn)的行為失范，原因就是行政人員把私人領(lǐng)域的私利追求理念帶入了公共領(lǐng)域，而自律性人格正是為了規(guī)避公共領(lǐng)域的權(quán)利觀念構(gòu)建的。

(一)自律性行政人格的概念

從兩個層面對自律性人格給予解讀。自律的第一層涵義來自個體層面，就是行政人員作為一般社會人，自我心理對行政行為的約束，如良心譴責、內(nèi)疚自責等自我感受，這種認知歸來為普遍性的個體道德修養(yǎng)范疇。第二層是指由行政職業(yè)塑造的行政人格，即由于行政職業(yè)要求而必須具備的特殊品質(zhì)。此處，對自律性行政人格的定位是建立在個體的基礎(chǔ)上，但是更偏重于職業(yè)的特殊性要求賦予自律性行政人格內(nèi)涵。

由于“經(jīng)濟人”的理論假設(shè)在工業(yè)社會大行其道，公共領(lǐng)域也完全接受并承認了這種觀點，為了避免行政人員以“經(jīng)濟人”導向行使公共權(quán)力，便提出了價值中立觀點，設(shè)計出行政人員的工具理性人格，其結(jié)果是行政人員作為人是一個完整的整體，他們不可能通過制度規(guī)范就完全摒棄了“經(jīng)濟人”追求。因為，他們一直生存的社會環(huán)境中，追求個人利益本身就是具有合法性的，不可能由于進入政府工作其觀點就會發(fā)生顛覆性的轉(zhuǎn)變，他們只能把這種私利追求巧妙地隱藏起來，所為，行政人員不可能生成單純的工具理性人格，最終形成了混合性人格。

行政人員在私人領(lǐng)域追求個人權(quán)利最大化是合法甚至受到鼓勵的，可是一旦這種認識帶入公共領(lǐng)域，作為公共管理主體在公共領(lǐng)域范疇為追求私利不擇手段，必然會導致行政行為失范。混合性行政人格正是由于這種對領(lǐng)域的混淆認識下而產(chǎn)生的。公共領(lǐng)域是屬于社會中一個最為特殊的領(lǐng)域，也唯有這個領(lǐng)域是不能完全把個人權(quán)利追求帶入職業(yè)之中。也正是這個職業(yè)對從業(yè)人員的自律性要求是最高標準的，只有行政人員能夠充分認識和區(qū)分好公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的本質(zhì)不同，認識到追求私利最大化與公共領(lǐng)域本質(zhì)是不相吻合的，才能形成真正的自律性人格。這樣，就不會因為在公共領(lǐng)域不能追求權(quán)利而產(chǎn)生矛盾，就會統(tǒng)一辯證地認識問題。人的自我界定清楚了，就自然成為一個完整的人，而不是分裂矛盾的認識。

所以，自律性人格是職責界定的“客我”與自我心理認知“主我”統(tǒng)一的橋梁，也就是在“自我”個體層面上對職業(yè)責任認同，這種“認同”會以自律性人格的構(gòu)建而呈現(xiàn)出來。當“主我”價值觀理念能對客觀責任產(chǎn)生認同，也就實現(xiàn)了“主我”與“客我”的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一形態(tài)的外在表現(xiàn)就是自律性人格。自律性人格的重塑也就實現(xiàn)了米德所言的人的自我控制和自省。自省是米德經(jīng)常使用而未加定義的一個術(shù)語，社會心理學家用它來指稱個人的反思能力——反思他們自己的環(huán)境，反思他們自己的(想象的、可能的或現(xiàn)實的)行動的意義與結(jié)果，反思他們關(guān)于他們自己的信念，反思他們關(guān)于其信念的信念。對于行政人員而言，就是指行政人員深入認知其所處職位、崗位的責任義務(wù)，當他們把外在的職業(yè)責任義務(wù)內(nèi)化為自我責任義務(wù)時，具備這種意識的行政人員不再是被動的執(zhí)行公務(wù)，而是創(chuàng)造性的出色完成行政任務(wù)。

(二)自律性人格規(guī)范行政行為

隨著社會不確定性因素的增多，行政人員自由裁量權(quán)的范圍越來越大，行政行為的規(guī)范機制也隨之變得越來越細化和明確，對失范行政行為的懲戒措施也更加嚴厲。雖然取得了一定的成效，但結(jié)果卻終究不盡如人意。那是因為，無論多么詳盡的制度都不可能完全規(guī)范個體的所有行動，人是擁有自我意識性的動物，而不可能完全被動執(zhí)行制度。

如果行政人員從心理上能夠感受到自由裁量權(quán)背后所賦予的信任，那么自主權(quán)就會發(fā)揮巨大的創(chuàng)造性效應(yīng)。也就是說，恢復(fù)行政人員作為人的完整性本質(zhì)，賦予了他們道德支持的自律性價值判斷觀，讓他們主動的客觀理性判斷自我發(fā)展走向，在行政行為中有原動力以積極完成行政任務(wù)。只有塑造出這樣的行政人員群體，才能從根源上杜絕行政行為失范。而通過重塑行政人員人格的道德自主性來規(guī)范行政行為，就是出于“社會人”的理論假設(shè)，人是復(fù)雜的社會動物，他會根據(jù)所處環(huán)境的不同來選擇行為模式。

自律的背后是責任的體現(xiàn)，還原行政人員價值觀，激發(fā)出他們的“善”，這個“善”就是道德價值，用道德來判斷行政行為并形成自律意識，使他們慎獨的面對行政任務(wù)。自律是恢復(fù)行政人員作為人的整體性本質(zhì)，摒棄混合性特質(zhì)為他們帶來的人格分裂。自律性人格的行政人員不再把職責當做外在約束行政行為的強加框架，而是把職責內(nèi)化為自我生命的一部分，從內(nèi)心主動擔負起職責所在。自律性人格的行政人員實現(xiàn)自我私利最大化會采用理性路徑，而不是在法規(guī)的掩護下，以一種不正當方式獲取自我最大利益，他們自我認知到，自己利益的實現(xiàn)就是獲得民眾對其服務(wù)能力的承認，才能心安理得的獲得自我利益。自律人格的行政人員具有職業(yè)的使命感，為了實現(xiàn)這種工作成就感自然會自我規(guī)范行政行為。

自律性人格的行政人員是建立在對自我有著理性清晰定位的基礎(chǔ)之上的，他們主動選擇與民眾合作共同完成行政任務(wù)，清楚行政人員一切自我利益的獲得都是取決于行政客體民眾的給予，行政人員不再被價值“祛魅”，恢復(fù)價值判斷的行政人員需要獨立思考他們的工作職責和合法利益獲取路徑。相對應(yīng)，民眾對行政人員不再是“父母官”角色的仰望心態(tài)，也不是全權(quán)由行政人員做主、民眾被動遵循的心理認知，而是認識到行政人員是一個理性、有力量獨立合作者的形象，民眾自我也是社會治理的重要因子，行政人員不是“掌舵者”角色，而是以“引導者”角色與民眾共同合作來達到社會優(yōu)良治理的目標。

三、自律性行政人格建構(gòu)的德制保障

自律性人格是屬于公共領(lǐng)域范疇的概念，那么就需要從政府內(nèi)部的人事制度轉(zhuǎn)型開始，構(gòu)建行政人員的自律性人格。也就是說，行政人員如果不再從事公務(wù)員職業(yè)、或在自我的私人生活領(lǐng)域，個體擁有是否需要具有自律性特質(zhì)的決定權(quán)，但如果是在政府工作范圍內(nèi)，行政人員就必須具備自律性人格特征。

(一)德制營造規(guī)范性取向

通過德制來形成一種新的政府內(nèi)部的社會關(guān)系，重塑“主我”認知，生成自律性人格。自律性人格塑造的關(guān)鍵在于恢復(fù)行政人員自主價值判斷觀后，他們能夠以“為民服務(wù)”的價值抉擇行政行為，也就是說，“對于行政體系來說，哪一種手段更能實現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目的為標準，就選擇哪一種手段，凡是合乎服務(wù)行政目的的，就是善的。”[6]313

以制度規(guī)范社會行為是通過兩個層次實現(xiàn)的。第一層次是較為明顯的行為規(guī)范作用，就是照章辦事式行為約束功能，或者說，是一種強硬的震懾模式以約束違規(guī)行為；第二層次是發(fā)揮制度對社會行為的引導作用，這需要制度的長效性和連貫性。社會長期存在于統(tǒng)一的制度文化下，人們不再是被動守紀，而是能夠充分發(fā)揮人的主觀能動性，從內(nèi)心理解這種制度背后的意圖。即使不再有制度約束，自我潛意識也會遵循這種行為，也就是將一種行為模式固化。制度治理的最高境界就是通過長時間的行為積累，讓制度定義的規(guī)范行為成為一種心理認知的常態(tài)，這種心理認可的常態(tài)就可以成為一種穩(wěn)定的人格。因為道德是自律性人格形成的基點，而這種道德支持形成的首要路徑就是德制建設(shè)。

首先，制度導向的轉(zhuǎn)變，對行政人員的控制導向轉(zhuǎn)為激發(fā)出行政人員道德的路向，我們稱之為德制。目前政府對行政人員的管理體系是建立在控制導向上，政府行政人員只需具備照章辦事的執(zhí)行能力即可，不需要擁有自己的價值判斷觀。政府采用先進技術(shù)制定科學標準對行政人員進行考核，實現(xiàn)行為控制。實踐證明，再嚴明的制度體系也無法規(guī)范到行政行為的每一個角落，對于行政行為的最終落實，行政人員的主體性還是發(fā)揮了巨大作用。況且，行政人員還擁有一部分自主決策權(quán)，政策執(zhí)行效果可以量化考核，而制定政策的優(yōu)劣性無法量化為考核指標。因此，通過制度設(shè)計，激發(fā)出行政人員人性中善良的一面，當行政人員用道德標準作為行政行為依據(jù)時，公共管理體系的服務(wù)價值理念就會與行政人員融為一體，行政人員會自覺規(guī)范自我行政行為。

其次，實現(xiàn)德制的方式，即對行政人員考核的制度設(shè)計理念的轉(zhuǎn)變�！霸诠倭胖浦校瑢π姓�人員能力考核的體現(xiàn)往往轉(zhuǎn)化為以“事”為中心的職位統(tǒng)一性”[7]52�，F(xiàn)實中，我們看到政府設(shè)定了許多量化的行政任務(wù)考核指標，可是隨著指標越來越細化，考核卻日漸淪為形式上對量化數(shù)據(jù)的高新技術(shù)追尋。因此，考核的依據(jù)要轉(zhuǎn)變，服務(wù)對象的民眾需要具備評價行政人員能力的權(quán)利。也就是說，除了政績量化考核外，要讓公眾意見理性化的參與到對行政人員的評價中，行政人員的服務(wù)能力體現(xiàn)只有服務(wù)對象才是最了解的，而不是形式上的政績考核。

通過科學方法，可以實現(xiàn)對行政人員服務(wù)角色的考核，這是對行政人員實質(zhì)性的考核認定。在對行政人員服務(wù)角色認定實質(zhì)性考核基礎(chǔ)上，引進深入的行政人員質(zhì)化考核體系�！皬膰�外有關(guān)情況來看，自美國國會于20世紀50年代末通過《行政工作人員倫理準則》開始，在公務(wù)員政府相對完善的國家都對通過不同的立法途徑對公務(wù)員倫理要求作出了具體規(guī)定，有的國家還制定了公務(wù)員倫理方面的專門法律、法規(guī)�！盵8]28如，設(shè)計社會服務(wù)承諾制，把行政人員的服務(wù)能力直接與服務(wù)的民眾相聯(lián)系，通過一系列監(jiān)督、評價和制約機制保障其實施，民眾對為自己服務(wù)的行政人員的了解是異常清晰和深入的，當民眾對行政人員的質(zhì)化評判成為一項規(guī)范性操作時，行政人員的服務(wù)民眾能力就能建立起來。

(二)自律性行政人格的實現(xiàn)

政府內(nèi)部會形成特定的價值觀念，我們把這種行政人員之間頗為認同的價值理念稱之為規(guī)范性取向，通俗而言就是組織氣候。設(shè)計相關(guān)配套制度，通過制度實施的嚴明性和長期性，使得行政人員在工作場所內(nèi)形成新的價值認同觀，在這種組織氣候下，實現(xiàn)從“不敢”違規(guī)到“不愿”違規(guī)的境界轉(zhuǎn)變。外在條件成熟的環(huán)境下，長此以往，自然會孕育、催生出行政人員道德支持的自律性人格。

服務(wù)價值理念是引導行政人員正當、合法運用行政權(quán)力的心理源泉，是行政人員抵御各種不良誘惑的意志力來源，是行政人員內(nèi)化行政職責的重要心理基礎(chǔ)。自律性人格的塑造關(guān)鍵在于行政人員擁有自主價值判斷權(quán)后，他們能夠以“為民服務(wù)”的價值抉擇行政行為。因此，恢復(fù)行政自律性獨立人格的背后，在于他的價值承認基點在服務(wù)民眾能力上，即使他們?nèi)匀贿�在努力處理好工作人際關(guān)系，但目的也轉(zhuǎn)變成為了更好地完成行政任務(wù)，而不是私底下的利益權(quán)力交易關(guān)系。

通過長期德制的實施以形成組織氣候，養(yǎng)成行政人員道德支持的自律性人格，規(guī)范行政行為。行政高層行為導向的影響效果深遠，通過高層行政人員的行為表率，自上而下在政府內(nèi)建構(gòu)起“服務(wù)民眾能力決定論”的規(guī)范性取向。具體而言，就是在政府內(nèi)部工作環(huán)境中，行政人員即使對金錢有強烈的欲望，也不敢在行政行為上有所體現(xiàn)，因為“拜金主義”會受到周圍環(huán)境的歧視。目前，我國政府的組織氣候卻呈現(xiàn)出一種病態(tài)狀態(tài)，市場經(jīng)濟帶來了利己主義與個人主義盛行，政治領(lǐng)域內(nèi)民主政治和平等觀念對傳統(tǒng)道德的沖擊。在這種價值多元主義和道德相對主義的組織氛圍內(nèi)，錯位的行政行為不但不再接受行政人員群體的共同審判，有時以權(quán)謀私的行為甚至還會受到艷羨的目光，這種組織氣候?qū)�向致使嚴明的行政行為�?guī)范紀律落入形式主義的窠臼。

馬克思認為，“人的本質(zhì)不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關(guān)系的總和�！盵9]56可見組織氣候?qū)π姓�行為的約束作用，而行政高層將會成為建構(gòu)良好組織氣候的中堅力量，“上有所率，下有所進；上有所行，下有所仿”[10]247，高層領(lǐng)導的一言一行都是導向，如果行政高層自身表現(xiàn)出“民眾服務(wù)者光榮”的姿態(tài)，政府內(nèi)部就會逐漸形成這種規(guī)范性取向，當行政人員有著與職業(yè)倫理違背的想法卻與政府氛圍格格不入時；當行政人員對金錢的無休止追逐受到身邊同僚唾棄時，當他們的奢靡腐敗生活不再讓身邊人艷羨、而是自我都感覺羞愧時，便是在政府中形成了“民眾服務(wù)價值觀念”規(guī)范性取向。

由此，“行政人員人格的獨立性不僅是由于一種外在于他的體制向他明確宣示責任義務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容和范圍，而更多地取決于他主動地去發(fā)現(xiàn)他應(yīng)當承當?shù)呢熑瘟x務(wù)，并積極主動地把這些責任義務(wù)作為他公共管理活動的動力”[11]197。也就是說，自律性人格的行政人員擁有了體現(xiàn)自我服務(wù)民眾能力的動機，在這種原動機下，富有價值判斷性的行政人員只會努力把行政任務(wù)完成得更為出色，只會通過行政行為進一步向民眾體現(xiàn)他的治理和服務(wù)能力。

總而言之，行政人員積極、道德的行政行為是獲取公眾認可的惟一路徑，擁有自律性人格的行政人員會以“善”為標準展開行政活動。當行政人員以服務(wù)的姿態(tài)、道德的行為面向這部分特殊的行政客體時，特有的情感依賴和被尊重的感覺，會使得政府與社會的關(guān)系更加融洽和和諧，這種關(guān)系形成了，政府與民眾的信任也就自然而然的建構(gòu)起來了。

作者介紹：喬姍姍，南京大學政府管理學院博士生，貴州民族大學管理學院副教授，研究方向為行政倫理學，江蘇 南京 210046

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